要:在低碳经济战略转型的指引下,各大国参与的应对气候变化的国际协作已经从单纯的减排温室气体转向符合国家宏观经济战略的微观经济策略的博弈上,其中最典型的表现就是“碳贸易”这一市场化减排机制下的配额、项目及市场与定价权的争夺。然而,当中国等新兴发展中大国成为“碳贸易”的间接获益者之后,欧美的“碳关税”主张又借着所谓“公平竞争力”的诉求和“碳泄露”的猜想敲起了贸易保护主义的战鼓,使维护自由贸易的WTO体系与应对气候变化的UNFCCC体系这两套最重要的国际机制,面临国际环境法与国际贸易法的适用悖论,应及早应对。

关键词:碳贸易;碳关税;国际法

 

一、“碳贸易”机制弥合与引发的“碳政治”博弈

 由于《公约》确立了国际减排的“共同但有区别原则”,发达国家与新兴发展中国家的分歧直到今天仍然是不可调和的矛盾,然而,在《议定书》谈判的1997年,美国代表团根据美国1995年《美国酸雨项目(U.S. Acid Rain Program)》以及《清洁空气法案(Clear Air Act)》规范的二氧化硫排放交易计划,[1]提出在《议定书》内大范围采用交易机制。美国进而将巴西申请为发展中国家减排和适应气候变化的拨款建议书改变而成基于市场交易的补偿机制,[2]为发达国家采用成本效益最佳的方式来削减排放温室气体达成了共识,即“通过与发展中国家交易而要求他们减排温室气体,会比改进发达国家本身的澳门银河在线75060.com基础设施成本更低。”[3] “碳贸易”规则的确立使得1997年COP3通过了划时代意义的《议定书》,为附件B国家[4]的温室气体排放量做出了具有法律约束力的定量限制。然而,其实施却受到“市场失灵”和“碳殖民主义”的质疑,更引发新的“碳政治”博弈。

(一)“碳贸易”机制的创立与发展

《议定书》建立的“灵活机制”包括第17条规定的排放贸易机制(Emission TradingET)、第6条规定的联合履行机制(Joint ImplementationJI)以及第12条规定的清洁发展机制(Clean Development MechanismCDM)。[5]前者是基于配额的交易机制,后两者是基于项目的交易机制。ET机制规定公约附件一国家(有减排义务的发达国家)如果需要超过其被许可的排放量,可以从拥有富裕排放量的附件一国家以现货交易的方式购买“分配数量单位”(AAUs),JICDM机制规定公约附件一发达国家或其国内企业到其他国家投资具有减排效益的项目。东道国将项目产生的GHG减排量卖给投资方,而投资方以其折抵在议定书中的减排承诺。只是基于东道国是公约附件一中的“向市场经济过渡的国家”还是公约的非附件一国家(发展中国家)而分别设计为JICDMJI下的项目减排量称为“减排单位”(ERUs),CDM项下可交易信用规定为“核证减排量”(CERs)。上述市场机制创设了包括AAUsERUsCERs[6]在内的碳信用单位。由于二氧化碳是主要的温室气体,此类交易被统称为“碳交易”。使得市场化手段开始在全球范围内为提高“气候公共物品”的稀缺性资源配置的效率而发挥作用。

京都机制利用市场手段,成为实现高效率的基础广泛的应对气候变化的经济模式,促使新兴市场从污染源交易中创造新的财富。通过确立包括成本、价格等因素的碳交易机制,以及不同类型的配额和排放减少信用,为各经济体创造新的发展模式并赢得竞争优势。根据世界银行报告,2008年碳交易额度已经达到1263亿美金,预计2009年将达到1500亿美金。[7]其中清洁发展机制预期将在2012年前年减少二氧化碳当量( MtCO2e )达515亿吨。[8]截至2010年2月2日,在EB注册的CDM项目为2029个,其中注册的中国CDM项目为732个,总的签发量为3.73171791亿吨,其中中国CDM项目获得签发量为1.77890443亿吨。据2010 年4 月8 日发布的最新信息,截至2010 年3 月17 日,国家发展改革委批准的全部CDM 项目2443 个。[9]预计到2012年,仅通过CDM中国就有望获得18亿吨的碳贸易份额,金额高达数百亿美金。[10]

(二)“碳贸易”机制背后的“碳政治”博弈分析

全球“碳贸易”的发展依托市场经济的模式,注重成本效益原则,然而可能的“市场失灵”也将使其偏离《公约》应对气候变化和促进全球可持续发展的宗旨和原则。“在市场体制下的措施只能达到一般的、局部的和有限的污染转移而已”。[11]基于此,“碳贸易”的发展甚至引发了应对气候变化机制下的社会制度优劣的争论,凸显了政治博弈的色彩。首先,“碳贸易”机制产生的交易市场可能造成“碳殖民主义”(Carbon Colonialism)。[12]因为交易机制允许了污染者以付费的方式取得“污染权”,对减排本身毫无益处。有学者认为,此类机制无法阻止气候变化危机,因为这些机制实际上是低效的。[13]当一个发展中国家向发达国家转移碳信用,后者以其抵消自身增加的排放量。实际上,这只是以国外减排量抵消其国内增排量,导致全球温室气体排放量的净减少为零。[14]因此,有些非政府组织如世界雨林运动(World Rainforest Movement)和国际河流组织(International Rivers),极力反对二氧化碳排量交易,甚至认为,“温室气体排量交易是一个世纪骗局”。[15]其次,当前金融危机引发全球经济衰退,全球碳市场的价值已缩减了三分之一。[16]发达国家普遍认为“碳贸易”增加了他们的负担,其国内企业为此支付的资金影响了其产业的竞争力,亦开始对“碳贸易”提出了改革甚至废止的主张。第三,“碳贸易”的计价需要有全球一致性的商品碳排放计算标准,需要非附件一国家也建构温室气体盘查及交易能力,然而发展中国家实行“碳贸易”成本较高且不易与国际接轨,更无法掌控“碳贸易”市场,使得其通过“碳贸易”获得的少量资金却以牺牲未来发展的产能为代价,近年来已经引起了发展中国家的重视。正是在上述三个原因的影响。近来各国普遍关注的应对气候变化的经济手段开始从一度蓬勃发展的碳贸易转向碳税应用的合理性上,引发了国家间的激烈论辩,也引出了WTO多边贸易纪律与以UNFCCC为核心的MEAs的协调问题。[17]

 

二、“碳关税”措施引发贸易保护主义下的“碳政治”博弈

 当应对气候变化和恢复金融危机后的经贸活力成为国际社会关注焦点的时候,“碳关税”(carbon tariffs)的提出引发了新一轮“碳政治”博弈。最早的“碳关税”的表述源于2007年法国针对美国退出《京都议定书》的情况,提出欧盟成员国应当基于减排GHG的承诺对来自美国的进口产品征收碳关税,[18]但是并未实施。2009年3月,媒体报道美国新任澳门银河在线75060.com部长公开提出要对来自中国印度等不承担减排义务的国家的产品征收“碳关税”。[19]2009年7月,法国又在欧盟成员国环境部长非正式会议上提出要对有关发展中国家出口产品征收“碳关税”。[20]自此,“碳关税”挑起了应对气候变化大旗下的全球环境治理与贸易保护的博弈。

(一)“碳关税”贸易限制措施的贸易保护实质

从2006年开始,承担减排指标的发达国家以应对气候变化是全球各国的共同责任为由,相继提出要在2012年后(京都议定书第二承诺期)对来自不承担气候变化责任国家的产品进口实施“边境税调节措施”(border tax adjustment, BTA[21]。在欧盟,相关提议出现在近几年来“欧盟竞争力、澳门银河在线75060.com与环境高层工作小组”为欧盟委员会撰写的报告[22]、欧盟委员会关于修订欧盟碳排放交易体系的指令[23],以及欧洲议会的相关决议[24]等各类政策文件中。2008年,美国也提出《气候安全法修正案》(Lieberman-Warner Climate Security Act of 2008 , S.3036),要求其他国家采取“相当的行动”进行实质性温室气体减排,否则美国将对进口产品进行贸易制裁,即向中国等一些国家的进口征收高额“碳关税”。[25]最近两年,美国国会通过的几个气候变化法案[26]在提出实施全国性碳排放贸易的同时,也详细提出了要对第三国实施“边境调节税”的主张。2009年6月27日,美国众议院通过《清洁澳门银河在线75060.com和安全法》H.R.2454,该法基于本国在实施“温室气体排放总量限制和交易制度”[27]后可能对本国产业的不公平竞争情况,规定如果2018年之前还不能产生并确立一个减排目标一致的国际协定,法案将授权总统和国会在必要时建立一个“国际储备限额”计划international reserve allowance)。[28]在此计划下,没有设定排放总量限制的国家或没有可比性的澳门银河在线75060.com强度减少标准的国家出口到美国的高耗能产品,需要提交与产品制造相关的、专门的碳排放配额,以反映产品的碳排放。没有配额的外国产品进口只能经由“碳贸易”购买配额,这无形中形成了一种贸易壁垒,把这种针对外国产品施加的额外成本简单地理解为增加了关税,于是出现了“碳关税”的提法。因这一单边措施可能违反了WTO关税减让承诺和《公约》体系下的“共同但有区别原则”,引起了其他发达国家和中国、印度等新兴发展中大国的强烈反应,“碳关税”成为一触即发的国际贸易摩擦点。欧美发达国家已经开始借“碳贸易限制措施”之名在国际应对气候变化与国际贸易之间形成新的控制攻势。

(二)“碳关税”贸易保护下的“碳政治”博弈分析

“碳关税”主张的本质是为抵消发达国家实施“碳贸易”而增加的成本。[29]欧盟于2008年就开始考虑对进口至欧盟的产品实施“碳限制”,表示要对不参与减排的国家出口至欧盟的产品课征“碳关税”,以消除欧盟成员国因为实施排放交易机制而必须额外负担成本所导致的不公平竞争。欧盟执委会也要求修改原“欧盟澳门银河在线75060.com及气候计划”(Climate Action and Renewable Energy Package[30]草案,以强化并扩大实施欧盟碳排放交易体系为核心,针对2013年开始的欧盟碳排放交易体系第三阶段减排规划提出建议,其中提及不排除在2013年强制要求澳门银河在线75060.com密集产品进口商,通过欧盟碳排放交易机制购买产品碳排放权的可能性,以降低“碳泄漏”(Carbon leakage)风险。[31]欧美在提出其“碳关税”主张时都以“公平的竞争环境”(level competition field[32]为借口,实质上就是要回避其排放的历史责任,片面强调减排与贸易间的所谓公平,鉴于中国所处的国际贸易地位,“碳关税”政治博弈的主角必然是中国和欧美发达国家。“碳关税”的提出虽然面临WTO和多边环境协定机制两套实体国际法规则的约束,但又恰恰能在上述两套国际法规则当中找到合法存在的空间,使“碳关税”能够在相关国际法之间获得游刃有余的说明空间。首先,“碳关税”违反《1994年关贸总协定》第一条所规定的“最惠国待遇”及第三条所规定的“国民待遇”。客观上只可能针对发展中国家的“碳关税”措施,使其沦为发达国家实施贸易保护主义的手段。[33]同时,“碳关税”违反《联合国气候变化框架公约》体系下的“共同但有区别的责任”原则,不仅对减缓全球暖化无任何效果,更可能增加消费者与生产者的负担。[34]其次,“碳关税”措施又符合《关贸总协定1994》第20条“一般例外”条款规定:为保护人类、动植物的生命健康所必须的措施可成为最惠国原则的例外。[35]世界贸易组织秘书处在其最近发表的《贸易与气候变化》报告中也引用大量文献分析了类似国内措施的合理性。[36]同时,《京都议定书》第2条为附件一国家提供了相当大的选择国内政策的灵活性,以满足其减少温室气体排放量的承诺。使一国以促进减排为由单方面征收“碳关税”,以削弱未参与减排的国家的进口商品的竞争力获得了国际环境法的认可。国际法规范的模棱两可也使各国政治博弈空前混乱,例如法国支撑并最先提出“碳关税”,德国则抨击这是一种新形式的“生态帝国主义”;[37]欧盟也为了促使联合国气候变化大会相关谈判尽早达成一致而拒绝了法国的这一提议。在美国国内,美国商会、美国对外贸易委员会、美国贸易紧急委员会和美国国际商业理事会四家民间贸易团体也于2009年7月22日联合致信美国参议院领导人,呼吁参院在审议气候法案时,取消“碳关税”条款。[38]

(三)“碳关税”实施的国际机制及中国的应对

虽然“碳关税”问题引发了激烈的政治博弈,但其并不具备现实的实施运行机制。首先,要实施类似“碳关税”的贸易限制措施,必须以产品的碳足迹(Carbon footprint)为原则,明确区分商品来源,并区别产品是由哪一个贸易伙伴提供,才能在现行的贸易机制下实施碳贸易限制措施。然而,在全球化的今日,很多产品的零件来自不同的国家,根本无法实现大规模对商品进行碳估算的可能。[39]其次,从中美和中欧贸易关系的相互依存度角度来看,欧美单方面采取不利于中国的碳贸易限制措施也将面临巨大的国内和国际阻力;再次,实施碳贸易限制措施的主要依据的“碳泄漏”范围仅在5%至20%之间。[40]这意味着“碳泄漏”概念被赋予太多政治意义而不是科学结论。然而,欧美鼓吹不具有现实意义的“碳关税”的目的,实质上只是一种“贸易保护方法的政治选择”,[41]试图借助这一问题胁迫享受极大贸易顺差积累的中国参与全球减排,并为全球经济恢复提供资金支撑。[42]基于此,在宏观战略层面上,中国应借助相关贸易与环境的多边机制及时建立针对性的国家发展战略,有步骤地应对纠结在一起的贸易与气候问题。在国家战略层面建立以低碳经济和新澳门银河在线75060.com创新为核心的未来五年乃至十年的宏观发展规划,引导参与全球应对气候变化的国际治理机制,同时应避免成为低碳经济盲目发展的试验场,或者成为低碳经济产品的单纯消费市场,以便保障国家发展需要的环境容量供应以及传统澳门银河在线75060.com安全。在微观策略层面,依托国家立法[43]和政策[44]斩断发达国家基于可能的不公平竞争而采取碳贸易限制措施的借口。同时,应促使国内产业及早规划温室气体减排策略,以使政府能够掌握产业碳排放现状,从而利用“边境税调节措施”等策略把握进一步拟定出口对策的方向;再有,在应对气候变化的哥本哈根进程受挫,欧盟即将全面利用“碳关税”将贸易与气候变化问题挂钩的情势下[45],应密切关注碳排放核查资料的国际标准制定进展,促使中国及早规范相关标准并及时调整产业结构和发展低碳产品,以便从根本上应对未来针对中国的碳贸易限制措施的实施。



2017年04月24日

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