要:本文主要分析了在中国目前的澳门银河在线75060.com结构、生态压力以及国际背景下,我国开征碳税的必要性与可行性,此举既可以实现碳排放的减量,又能够促进我国澳门银河在线75060.com利用方式从粗放型向集约型转变,并且符合低碳经济的要求。然后对开征所面临的困难以及开征后可能造成的影响作了分析,认为开征利大于弊,并进一步对碳税各要素进行了概述。

关键词:低碳经济;碳税;化石燃料

 

一、开征碳税的必要性与可行性

 碳税作为一种新型的税种虽然还没有统一的标准,但它已经成为研究者和国际组织极力推崇的一种减排措施,许多发达国家纷纷制定了相应的碳税制度。碳税最早于1990年由芬兰开征,目前丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利、瑞典等国家已经相继开征了碳税,美国、澳大利亚、日本等国家也在酝酿针对控制和减少二氧化碳排放的税收制度。

(一)我国澳门银河在线75060.com状况

化石澳门银河在线75060.com是由古代的动植物体中所包含的有机物质.经过长期的转化而形成的可燃性澳门银河在线75060.com物质,包括煤炭、石油、天然气、煤成气及油页岩等可燃有机矿产。受澳门银河在线75060.com分布的约束,我国是世界上少有的以煤炭为主的澳门银河在线75060.com消费国之一。改革开放三十年来,我国经济高速发展,碳排放量逐年增加,而且增长很快。根据《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》,1994年中国二氧化碳排放量为30.7亿吨。根据2006年底由中国科技部、气象局、中科院等单位联合发布的《气候变化国家评估报告》,2000年我国化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放量约为34亿吨,占世界总排放量的12.78%,排放总量居世界第二位,《中国应对气候变化国家方案》(2007)中指出,2004年中国二氧化碳排放量约为50.7亿吨,人均二氧化碳排放量为3.65吨,相当于世界平均水平的87%、经济合作与发展组织国家的33%[1]

中国经济的迅速崛起,用几十年的时间走完了发达国家几百年完成的工业化进程,经济的发展是以环境为代价的,导致的后果就是发达国家几百年的环境污染状况,中国在几十年间爆发,各种大型污染事故频发。在资源稀缺与环境承载能力及碳排放空间有限的情况下,碳排放总量不断增加、环境污染日益加重等问题,已经严重影响到经济增长的质量效益和发展的可持续性。粗放式的生产方式导致单位GDP的资源能耗远远高于世界平均水平,单位GDP的二氧化碳排放量也远高于发达国家。有数据表明中国每千克标准煤产出的GDP仅仅0.36美金,而日本为5.58美金,世界平均值为1.86美金。[2]

中国的一次澳门银河在线75060.com消费结构中,煤炭的比重超过23,这与世界澳门银河在线75060.com消费结构中以石油、天然气为主的格局大不相同。根据中国的澳门银河在线75060.com资源条件,到2020年中国的澳门银河在线75060.com结构中煤炭比重仍将维持在60%以上。由于石油、天然气的二氧化碳排放系数平均仅相当于煤炭的80%、60%,煤炭消费比重大,二氧化碳排放强度较高,致使在经济发展过程中“高碳”特征非常明显。

作为一种高碳澳门银河在线75060.com,煤的含碳量达到80%以上;未来二三十年之内,中国对煤的依赖度很难降到50%以下。在未来二三十年之内化石澳门银河在线75060.com作为我国主要澳门银河在线75060.com的地位不可撼动,其中煤是主导,所以未来一段时间之内煤的低碳利用就是低碳澳门银河在线75060.com的核心问题。

(二)国际背景与压力

根据京都议定书,中国目前虽无减排义务,但作为第二大二氧化碳排放国,减排是低碳发展的需要。另根据国际澳门银河在线75060.com署(IEA)的统计数据,中国从2007年开始二氧化碳排放量已经超过美国,成为世界第一。尽管有人对数据真实性持怀疑态度,有人认为这是在位今年底将举行的坎昆气候会议“造势”,将中国置于必须承担强制减排义务的舆论压力之下,与发达国家同等程度的承担减排义务。但这也说明了问题的严重性,减排已经成为当务之急更是为了促进经济发展方式的转变,从粗放型向集约型转变。在哥本哈根世界气候变化大会上,我国向世界承诺2020年单位国内生产总值的二氧化碳排放量比2005年下降40%~45%。在这样的世界经济与环境背景下,征收碳税显得非常必要。

联合国全球气候峰会之前,美国最新《清洁澳门银河在线75060.com和安全》法案(众议院版本)中提出,在2012年后,如果进口产品产地的行业温室气体排放量高于美国同行业的排放量,则总统有权对这些进口产品征收“碳关税”。有关专家担心美国“碳贸易保护主义”和“碳贸易歧视主义”正在发展,“碳关税”或将成为其打击发展中国家贸易的一项工具。尽管美国的这一条款被指责是贸易壁垒主义,但是在被动接受规则之前,如果大家有所行动,自己先制造规则来对抗,这样就可以通过WTO禁止双重征税原则阻断美国意图,在世界经济贸易中掌握主动权。

开征碳税不仅符合我国目前贯彻科学发展观、实现节能减排目标、转变经济发展方式等方面的发展目标,也符合《中国应对气候变化国家方案》提出的制定有效政策机制的要求,是当前我国应对气候变化所应采取的主要措施的规定。此外,碳税的征收方法相对易于操作,后文将会详细先容各个要素,使得税务人员的操作相对容易,具有可行性。其他国家的碳税征收经验也为我国提供了借鉴。

 

二、开征的影响及目标

通过前述分析,在当年中国澳门银河在线75060.com利用状况、国内环境压力及国际大背景压力下,开征碳税作为削减碳排放量的主要方式之一,离现实实行已经渐行渐近,是大势所趋。但是,实践中的诸多问题让很多人对碳税的开征仍持怀疑或反对态度,理由种种。概括起来大概是出于以下几种担心:

1、开征碳税会对GDP产生多大的负面影响;

2、开征碳税会在多大程度上影响他们的国际竞争力,加大纳税人的负担;

3、碳税开征后会收到多大的效果,对二氧化碳的削减量会有多少?

这些确实是实践中需要考虑的重要问题。根据碳税课题组09年的研究结果,有如下结论。

1、开征碳税会带来GDP和通货膨胀率的双下降,GDP下降的百分点并不大,最大情形也只有0.08个百分点;

2、从行业看,开征碳税对于高耗能行业(煤炭采洗、天然气开采、电力、有色金属、其他重工业等)的出口有负面冲击,对其产量也有负面影响;

3、碳税税率越高,碳排放下降的幅度越大,最大降幅为8.84个百分点。

以上是静态分析结果,即相对于不开征碳税来说;课题组还研究了开征后产生的随时间推移而变化的影响,即动态分析,这里不再列举。

从以上数据分析的结论可以看出,开征碳税的利大于弊。虽然在短期内会对GDP和企业特别是高能耗企业的国际竞争力产生冲击,但是正是这种冲击会促进我国工业化生产的澳门银河在线75060.com利用方式从粗放型向集约型转变。如果一味的只是害怕冲击,害怕降低企业产品的短期国际竞争力,那么大家的生产方式将得不到很好的转变,企业在技术革新方面也没有动力。这是促进我国澳门银河在线75060.com利用方式转变,促进企业技术革新的一个转变点。在现阶段全球产业分工体系中,发达国家已进入服务经济时期,在全球产业分工体系中处于领先地位,而中国产业仍处于低端位置。中国在成为“世界制造业基地”的同时,付出了巨大的环境代价。有关资料显示,中国2004年净出口产品排放的CO2约为11亿吨,约占总排放量的23%。价格低廉的出口商品使澳门银河在线75060.com低价外流。改善出口商品结构,提高出口商品的非价格竞争力是转变的关键,否则中国只能一直作为世界低价加工厂。

 

三、碳税要素

 

(一)课税对象

碳税,顾名思义应当是针对碳排放进行征税,主要是指煤、石油、天然气等化石燃料燃烧产生的二氧化碳。但导致全球气候变化的温室气体不仅包括二氧化碳,还包括氧化亚氮、甲烷和臭氧、六氟化硫、氢氟碳化物和全氟化碳等。从运用税收政策来应对全球气候变化的角度看,应该对所有的温室气体都进行征税。也就是说,中长期的碳税政策应该实现对集中排放源的所有温室气体征税,对分散源则以二氧化碳或燃料消耗为基础。但从短期来看,由于二氧化碳约占温室气体排放的60%以上,是最重要的温室气体,同时对二氧化碳进行征税较其他温室气体更容易操作。[3]因此,我国现阶段碳税的征税范围和对象可确定为:在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的二氧化碳。由于二氧化碳是因消耗化石燃料产生的,因此碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上。

至于有人认为,对电力应不应当征收碳税。笔者认为不应当。首先,电力并不是所有的都是火力发电,尽管风力发电、核电在我国所占的比例甚少,大部分还是用煤炭火力发电,但也不是没有,对所有电力发电征收碳税不合理;其次,就算只是针对火力发电征收碳税也是不合理的,因为如果开征碳税的话,那么火力发电企业在使用燃煤进行发电的时候必然要缴纳碳税,如果再对其产品电力进行征税的话就是双重征税。因此,对电力不应当征收碳税。

此外,碳税并不是对排放到大气中的所有的二氧化碳进行征税,只是对生产、经营过程中的使用化石燃料所产生的二氧化碳进行征税。至于家庭使用的少量煤炭和人类及其他生物基于基本的生理活动而排放的二氧化碳就不应成为征税对象,不具有可操作性更是不合理的。那么,个人在生活中使用的小汽车、拖拉机、摩托车船等使用燃料所产生的二氧化碳是否要纳入征收范畴呢。笔者认为,在碳税开征的初始阶段,是不适宜对此征税的,一是在碳税开征的初始阶段是不宜将征收面开的过于宽泛,这对于实行有很大阻力;另外以上家庭交通工具可以通过征收燃油税等其他税种的作用实现其征税目的。

(二)纳税人

碳税的纳税人应当定位为从事生产经营活动的使用化石燃料的企业和单位。企业包括国有企业、集体企业、私有企业、外商投资企业、外国企业、股份制企业和其他企业;单位包括行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位。至于个人,前面笔者也有论述,认为不应当对其征收碳税。

在美国,据专家计算,只需对2000个左右的经济体征收碳税就可以覆盖全国所有的化石燃料消费,覆盖美国温室气体排放的82%。而中国的港口、油气、煤、电等行业国有垄断性经营企业居多,如果开征碳税,只需要对很少的一些经济体征税就能够覆盖全国所有的化石燃料消费,这样,在税收征管方面就比较轻松,易于操作。[4]

(三)税基

碳税的征税对象是直接向自然环境排放的二氧化碳,理论上应该以二氧化碳的实际排放量作为计税依据最为合理。但由于以二氧化碳的实际排放量为计税依据,涉及到二氧化碳排放量的监测问题,在技术上不易操作,征管成本高。因此在实践中更多地是采用二氧化碳的估算排放量作为计税依据,即根据煤炭、天然气和成品油等化石燃料的含碳量测算出二氧化碳的排放量。由于二氧化碳的排放量与所燃烧的化石燃料之间有着严格的比例关系,且化石燃料的使用数量易于确定,因而可通过投入量或使用量确定出二氧化碳的排放量。此外,这种计税依据的确定不需要涉及气体排放量的监测问题,易于操作,征管成本低。[5]

但是,在实践中,估算所得的二氧化碳排放量与实际的排放量之间肯定是有差别的。并且这两种不同的方式对企业和单位的影响是不一样的。前者只是激励企业单位努力节约使用产生二氧化碳的化石燃料或者转用新澳门银河在线75060.com等替代澳门银河在线75060.com,对于研究怎样使燃烧后的二氧化碳固定或者转为其他利用等这些技术的促进作用是很小的。但是检测成本与技术问题使得按照检测所得实际排放量进行征税变的不现实,并且在国际上,也没有国家采用实际排放量作为征收基础。

(四)税率

税率无疑是碳税立法中最敏感也最重要的要素之一,税率的高低决定了税负的轻重,也影响到碳税的实际效果。碳税税率水平的设置十分复杂,一方面要考虑控制和减少二氧化碳排放量的目标任务,另一方面也必须关注纳税主体的税负承受能力。除了这两方面的基本要求外,税率设置的技术和策略也相当重要,直接影响到碳税的实施效果。加之碳税尚未被所有国家采用,如果考虑到其对本国企业出口产品竞争力的不利影响,税率问题更应当谨慎考虑、灵活设置。[6]

税率的形式一般有从量计征,从价计征,从量兼从价计征。化石燃料,由于其价格波动性,且从价计征意义不大,所以应当采用从量计征的方式,并且在采用时要注意区别税率。对煤、石油、天然气等化石燃料采用不同的税率,并且同一种化石燃料,根据其碳含量的不同而应当采用不同的税率。

此外,在税率的设置上还应当注意以下问题。一是税率水平应最大限度地反映减排二氧化碳的边际成本,要足以影响企业的排放行为,其应纳的税收应高于企业为减排所使用替代澳门银河在线75060.com或采取技术措施的预期边际成本。二是税率水平还应注意对经济和企业国际竞争力的影响,过高的税率会使这两者遭受重创,过低又起不到降低碳排放量,促进澳门银河在线75060.com利用方式转变的作用。三是税率水平要注意随着实施进程而逐步转变,一开始的税率不宜过高,往后可以逐步提高,要综合考虑纳税人接受能力和减排的效果。

 

四、税收优惠与税种类别

 我国目前的澳门银河在线75060.com生产和消费中,还是以煤炭为主,并且这种澳门银河在线75060.com格局预计还会延续较长时间。与石油、天然气等其他化石燃料相比,煤炭使用过程中所产生的二氧化碳强度更大,在相同碳税水平下煤炭承受的实际税负更重。因此,征收碳税会明显削弱我国相关产业和产品的国际竞争力。(另参见-我国开征碳税的下效果预测和影响评价)基于税收公平与效率原则,澳门银河在线75060.com密集型行业(比如电力行业) 以及国际竞争力受损严重的行业或企业,应当享受到一定的税收减免或返还。而对于采用先进的节能减排技术和设施、积极主动进行碳减排、减排效果比较显著的企业, ,也应当给予税收减免或返还,这也正是碳税调节效果的体现。

目前,人们对碳税的认识上存在与资源税、澳门银河在线75060.com税等税种之间交叉或者混淆现象。在一些国家和地区,碳税是作为澳门银河在线75060.com税的一部分征收的。由于我国的澳门银河在线75060.com概念还不清晰,碳税能否作为澳门银河在线75060.com税的一部分暂时无法确定。正在制定的《澳门银河在线75060.com法》应当会对澳门银河在线75060.com概念有一个明确界定,但《澳门银河在线75060.com法》何时出台目前尚不得而知。[7]资源税是指对自然资源的开发利用行为征收的税收。而碳税是对化石燃料燃烧产生的二氧化碳征税,在目前来讲,二氧化碳并不是一种自然资源,相反,是一种资源使用消费之后的废弃物,污染物,所以将其作为资源税的范畴来征收显然是不合适的。介于目前环境税也尚在研究阶段,并未以独立的税种形式出现。因此,笔者建议碳税目前应当以单项立法形式,独立税种,等环境税出台后可以纳入环境税的体系中作为一个子目。


2017年04月24日

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