摘 要:应对气候变化全球治理在多边谈判的框架下表现为日益激烈的碳政治博弈,2009年底哥本哈根国际法进程的落空为表现的零和博弈结果,凸显了大国间国际权力结构变化的决定性意义,正是国际机制中“稳定霸权”的缺失而引发博弈主体多元化,进而引发了多边机制现实的困境。然而,《哥本哈根协议》并非一纸空文,大国间协同减排的目标将随着该协议的落实而不断发展。同时,大国间经济的稳定发展乃至国际经济领导权的博弈仍是国际政治背后更为重要的国内因素,碳减排已经从单纯的应对气候变化发展成为大国间政治经济的全面博弈。

 关键词:哥本哈根协议;碳博弈;碳政治;低碳经济

基于2007年美国“次贷危机”引发全球金融动荡并导致国际经济衰退的背景,[1] 国际金融市场与全球实体经济之间引发传导效应,并通过国际贸易传导到各贸易大国的实体经济,[2] 促使各大国开始实施低碳经济的战略转型。当前,低碳目标指引下的“绿色新政”已经不是美国独有的国内施政策略,发达国家和新兴大国都通过大规模的经济刺激计划,通过国内发展规划和产业调整政策的布局,试图尽早把握低碳经济的领导权。正是基于大国国内层面低碳经济的战略安排引发了国际“碳政治”博弈的全面展开。

 

一、应对气候变化全球治理下的“碳政治”博弈

 有学者将“碳政治”视为20世纪60年代全球青年运动的遗产,欧洲左翼绿党建立的“环境政治”对全球政治产生深刻影响。其倡导“协商政治”和“世界主义”理念,为欧盟的发展和政治凝聚提供了强有力的意识形态和政治认同感。1992年以来,减排温室气体的国际法的达成,促使各国围绕“碳排放权”展开了的全球政治博弈,由此形成了全球治理框架下的“碳政治”格局。然而,哥本哈根国际法进程的落空,使得聚集了全球庞大政治资源参与的“碳政治”博弈像60年代全球青年运动一样,未对现代政治体系产生根本性影响,而更像法国思想家雷蒙.阿隆形容全球青年运动那样,是一场“大规模的起哄”。[3]

(一)哥本哈根国际法进程的零和博弈

气候变化谈判已经成为全球治理下最重要的多边机制。自2008年开始,围绕“巴厘路线图”的落实,气候变化谈判进入涵盖面更广的“哥根本哈根国际法进程”。国际谈判的核心问题主要集中在以下两点:一是针对能否在“共同但有区别原则”下达成共识,促使发达国家在《议定书》第二承诺期承担大幅度量化减排指标,确保未批准京都议定书的发达国家承担可相与比较的减排承诺,同时推动主要发展中国家参与减排;二是针对能否保持公约全面、有效和持续实施的问题,各方需要就减缓、适应、技术转让、资金支撑等问题的制度安排进行谈判,并通过有效的机制安排,推动发达国家和发展中国家在资金、技术转让和能力建设支撑方面实现共识,促进全球在可持续发展框架下根据本国国情采取适当的适应和减缓行动。2009年12月,来自192个国家的政府官员(其中包括120名国家领导人)在丹麦哥本哈根举行《公约》缔约方第15次大会(COP15[4] 和《议定书》缔约方第5次会议(CMP5[5],旨在达成一项在2012年《议定书》第一阶段到期后的全球减排协议。这次会议是始于2007年的《巴厘行动计划》[6] 目标下哥本哈根谈判进程的终点。为使未批准议定书的美国加入多边谈判,这一进程为各国设定了两个谈判轨道,一是以《巴厘行动计划》为基础,围绕《公约》,展开《公约》下长期合作行动特设工作组会议(AWG-LCA)[7] 的谈判;二是围绕《议定书》附件一国家进一步承诺特设工作组会议(AWG-KP)[8] 进行的谈判。时任《公约》实行秘书的伊沃·德布尔呼吁:“今年必须在哥本哈根达成气候协议,才能使气候变化不至于失控。”[9] 然而,集全球期盼的哥本哈根气候大会,却在是否将两轨谈判并为一轨而废弃《议定书》、“丹麦草案”[10]与“基础四国[11]共识”[12]的针锋相对、共同但有区别原则的各自说明、中国等新兴发展中大国参与实质性减排是否能成为妥协条件等问题上的不可调和的矛盾,仅仅造就了一个无国际法约束力和不代表广泛一致的,并仅仅以“附注”(take note of)形式被缔约方大会提及的《哥本哈根协议》(Copenhagen Accord) [13]。虽然联合国秘书长潘基文说,《哥本哈根协议》“标志着在能够限制和减少温室气体排放、支撑最脆弱国家适应气候变化并有助于开创环境可持续增长新时代的第一项真正的全球协议的谈判中所迈出的重要一步”。但绿色和平的库米·奈都则直接把《哥本哈根协议》称为“非协议”。2010年3月25日,联合国环境规划署和伦敦经济学院葛量洪气候变化与环境研究所(Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment)共同发表的报告指出,全世界共有108个国家建立了与《哥本哈根协议》的联系,但只有74个国家提出了到2020年的减排目标和行动计划。目前各国按照《哥本哈根协议》提出的2020年减排目标虽然不会导致将全球气温上升控制在2℃以内这一总体目标完全不可能实现,但将使2020年之后的减排任务变得更加艰巨和昂贵。[14] 2009年末几近白热化的碳政治交锋造成了“零和博弈”的结果,将对发展中世界带来致命性的打击。[15] 事实表明,哥本哈根大会在基本政治共识方面未能取得一致,全球气候变化谈判已经日趋碎片化,各国都秉承本国发展利益最大化的国家战略,已使未来的减排协作走入了死胡同。因此,哥本哈根国际法进程的落空,将使应对气候变化的国际机制在国际法的约束层面大打折扣。

(二)《哥本哈根协议》推动下的全球协作

2009年的COP15最终通过了13项决定,虽然第2项决定提及的《协议》尚未针对2012年之后的第二承诺期的减排达成共识,但《协议》将成为碳政治博弈的新开端,缔约方大会毕竟为延展哥本哈根国际法进程确定了法律基础。截止20103月,已经有包括中国在内的世界主要经济体和主要的二氧化碳排放国(除俄罗斯)正式批准了《协议》,[16]《协议》的落实和发展,将影响2012年前哥本哈根国际法进程的发展趋势。

1.无实质性约束规则的《协议》

《协议》经由美国和基础四国的磋商草拟后提交缔约方大会,《协议》并未在缔约方大会上通过,缔约方会议只是在第“2/CP.15号决定”中使用“注意到”来描述这一协议。因此,《协议》本身属于未经全体通过的“政治协议”,也不代表缔约方的广泛一致性。[17] 首先,《协议》虽述及了“将全球气温增幅控制在2℃以内”的长期气候目标,但未规定实现的排放控制路径,要求在规定日期内报送的各国减排意愿也并非约束性的减排承诺。由于长期减排目标和排放量化事关温室气体排放权的全球总量控制和分配,最终将直接影响各国的发展空间和环境容量[18],因此,《协议》的远期减排目标仅是一个政治宣言。其次,与《议定书》附件B包含基准年在内的明确的缔约方第一期量化减排承诺相比,《协议》在附录一和附录二中只陈列了“《公约》附件一缔约方量化的2020 年排放指标、“非《公约》附件一缔约方实行缓解行动”的空白表格,[19] 说明《协议》本身尚无约束力,其效力有待后定。第三,与具有国际法效力的公约(convention)、议定书(protocol)以及协定(agreement[20] 相比,协议(accord)虽然也属于国际法文件,但因未创设国际法上的权利义务,大多不具备国际法拘束力。正因为此,缔约各方都希翼在2010年墨西哥举办的《公约》缔约方会议第十六届会议和《议定书》缔约方会议第六届会议上成功缔结有法律约束力的《东道国协定》(Host Country Agreement)。[21]

2.《协议》对《公约》和《议定书》的继承

《公约》缔约方会议(COP15)通过的第一项决定即表明“将充分、有效和持续地实行《公约》” 并“决定延长《公约》之下的长期合作行动问题特设工作组的任务期限”。《协议》也在序言中指出“遵循《公约》的原则和规定”并认同双轨制的谈判模式,加之《协议》并未创设新的规则,其实质上成为在减缓、适应、资金和技术层面上延续《公约》和《议定书》双轨制谈判的政治宣言。首先,在减缓行动层面,《协议》要求衡量、报告和核实发达国家减排和资金的落实情况及非附件一缔约方的所有国内适当减缓行动,延续了《巴厘岛行动计划》在“共同但有区别的责任”下的“可测量、可报告和可核查”制度,为2012年后的减排安排奠定了法律基础。其次,在适应机制层面,《协议》认同应加强国际合作并建立适应的制度框架,但语焉不详,表述空泛。第三,在资金层面,《协议》明确发达国家将在2010-2012年为发展中国家适应和减缓气候变化提供300亿美金短期资金安排,但2020年前发达国家每年1000亿美金的长期资金承诺却因来源未明而形同虚设。第四,在技术层面,《协议》延续《巴厘岛行动计划》要求建立有效机制的倡议,提出建设技术开发和转让并重的技术机制,但缺乏具体内容。第五,《协议》提出“采取各种方法,包括利用市场的机会,以提高成本效益,并促进减缓行动”,肯定了《议定书》三种“灵活”机制下未来碳市场的存在和作用。

3.依托《协议》建立独立第三轨谈判机制的可能

国际社会没有足够的政治资源可以抛开《公约》加《议定书》模式而选择其他的治理机制,[22]然而,这一机制正面临巨大的挑战,例如:类似沙特这样掌控石油资源的国家就不断阻挠这一机制的正常运行;[23] 协商一致的制度安排也使得不同利益集团无法达成妥协;《公约》体系下不同的多边环境协定(MEAs)又不断地交叉影响着气候议题的连续性;《公约》体系下的减排机制在193个缔约方之间进行谈判,加之涉及产业、澳门银河在线75060.com、生产和消费的广泛议题而无法一蹴而就。除了上述问题外,现行双轨制谈判因未包括新兴大国的强制减排计划而备受争议,因此,另起炉灶的呼声一直很响。《协议》为这种思潮开辟了发展空间,而且,《协议》创建了包括哥本哈根气候绿色基金、审查资金落实的高级别小组、减少砍伐森林和森林退化导致的温室气体排放(REDD)制度、技术机制,[24] 更创设了发达国家自主确定减排目标的制度,这种基于自主承诺的“自下而上”的方式虽不能保证发达国家的整体减排承诺,达到公约最终目标以及发展中国家所要求的力度,但反映了发达国家的意愿。因此,《协议》的达成有望抛开无法调和的障碍,创设亟待解决的目前至2012年之间的共同和区别责任规则,将两轨谈判中各方都不愿纳入的议题归入其中,建成《协议》特别议题、《议定书》第二承诺期和《公约》远期目标谈判三轨并行的运行机制。

(三)大国关系博弈下多边机制困境的原因分析

二战后,国际社会以联合国为基础逐步建立起来衡平国际关系和国际事务的各种国际制度。而国际制度(International Regime)是指“国际诸行为体在某一领域集体行为的原则(Principle)、规范(Norms)、规则(Rules)以及议事规程(Policy making procedures)。其中原则主要是指共同的信念;而规范是指规范了权利和义务的行为标准;规则是某些领域的禁令或者指令;议事规程则是进行集体行动的约定俗成的惯例。”[25] 对比1972年的联合国环境与发展大会确立了广泛一致的可持续发展原则,以及具有划时代意义的1992年《公约》和贯彻公平与效率并注重成本与效益的国际协同减排的1997年《议定书》的生效,《哥本哈根协议》显然无法成为一种有实际意义的国际制度。然而,从后哥本哈根进程的发展来看,由于《哥本哈根协议》是经决定世界和平与发展的大国领导人们通过全球瞩目的激烈的直接谈判而达成的,它将很可能代表了今后一段时间内气候变化国际机制的一个无法超越的水平,[26]从而使应对气候变化的国际制度再次回到“软法”[27]的特性中去了。探寻这一现象的原因,需要从大国关系博弈的现实中分析应对气候变化多边机制走入困境的影响因素。

不难发现,大国间国际权力的结构变化是碳政治博弈的决定因素。由于大国参与建立国际制度是实现国际集体行动的关键,本着通过制度建设达到集体行动的效益最大化的目标,欧美大国推进《公约》和《京都议定书》顺利通过并成为附带遵约机制的有约束力的国际法。然而,大国参与的国际协同减排行动从始至终都在既定的大国权力的现实变化中踉跄前行,而正是由于各大国的国际政治地位的消长,导致了国际合作应对气候变化中表现强烈的“碳政治”博弈。例如:《公约》和《议定书》达成过程中美欧领导权的争夺、美国基于国内经济发展需求而借口“科学的不确定性”和“发展中大国未参与”等原因于2001年退出《京都议定书》、[28] 中国随着国内经济实力的增长而对国际协作从排斥到参与再到积极推动的变迁,[29] 都恰恰印证了国际关系学说中新现实主义[30] 的观点,即一国在集体行动中的地位变化将决定该国的国际合作行为的参与度。[31] 更有意思的是,美国一手缔造了包括市场化减排机制的《京都议定书》,当其退出后,仍然以强劲的参与者的角色影响着应对气候变化国际机制的发展,专为美国而设的双轨制谈判框架就是最好的例证。而这一现象,正是由于美国在冷战结束后形成的稳定的霸权的缘故。基欧汉曾把霸权稳定理论[32] 与国际集体行动联系起来考察,提出大国对于实现集体行动的目标具有重要意义,纵然霸权衰落,但其创造的国际制度仍会持续促进集体行动。[33]由于美国小布什政府坚持认为美国不能把多边外交和多边条约本身作目的,一些多边条约即使对人类社会有利,如不符合美国国家利益,也必须反对。[34]因此,美国政府评估后认为其处在《议定书》获胜集合之外,因而利用《伯德——哈格尔决议案》和加利福尼亚澳门银河在线75060.com危机退出了《议定书》。[35] 基欧汉认为,“如果没有霸权领导或者国际制度,国际合作成功的可能性是极低的,集体行动的困境将会十分严重”。[36] 然而,美国的单边主义又恰恰引发了应对气候变化的国际权力结构变化,欧盟、日本和俄罗斯都通过批准《议定书》而获得了国际机制的话语权,虽然美国退出《议定书》后于2002年发布了包括《清洁天空行动计划》(The Clear Skies Initiative)在内的温室气体减排替代方案,[37] 并继续参与《公约》框架下的国际谈判,试图对国际气候机制继续施加影响力,但是一超多级的国际局势越发促使美国的霸权衰落,[38] 而这种衰落后导致的全球“稳定霸权”的缺失,导致各大国及其利益集团的获胜集合丧失了讨价还价的限制性因素,是造成当前各大国“碳政治”博弈激烈的深层次原因。

 

二、谋求可持续发展的低碳经济战略转型

 应对气候变化的多边机制正面临困境,除上述国际关系中的政治因素外,大国国家经济的稳定发展乃至国际经济领导权的博弈仍是国际政治背后更为重要的国内因素。美、欧、中三大博弈主体都试图建立低碳国际经济发展模式的领头羊,与多边机制若即若离的美国依托国内绿色新政指引下的全面立法构筑了低碳转型的发展方向,欧盟则依托共同政策体系实施着低碳转型的最广泛的欧洲协作,中国亦以国家政策开始推进大规模的低碳发展战略。各大国低碳经济的竞争将进一步引发国际机制改革和构建目标下的新的“碳政治”博弈。

(一)大国低碳经济转型战略的现实需求

小布什政府即因签署《议定书》会给美国经济造成4000亿美金的经济损失和减少490万个就业机会而退出了《议定书》。[39] 然而,始于2007年的美国次贷危机所引发的金融动荡乃至全球经济衰退,证明了即使不承担国际减排义务,美国经济的稳定发展和国际经济领导地位也将受到高碳澳门银河在线75060.com经济的拖累。因此,美国奥巴马新政府依托治理金融危机的背景,展开了“绿色新政”Green New Deal奥巴马在其组阁的百日期间,即确立了“增加政府投资以促进可再生澳门银河在线75060.com技术,创造就业机会,并努力把国家引入低碳经济的国家绿色经济政策。”[40] 希翼“通过刺激方案使绿色新政发挥重要作用,成为经济复苏的巨大动力,使经济增长和环境保护携手造福于所有美国人。”[41] 在2009年2月17日签署的美国《复苏和再投资法》中确认的7870亿美金的经济刺激计划中有15%将直接用于清洁澳门银河在线75060.com和创造“绿色就业”。[42] 以针对性的清洁和可再生澳门银河在线75060.com投资,促进澳门银河在线75060.com效率,以绿色交通和环境改善为代表的直接支出和税收抵免为途径,通过联邦教育和福利、基础设施和失业救济金的大规模的投资,重振严重衰退中的美国经济。近期,美国通过国内立法确立了参与国际减排的目标。例如2009年6月美国众议院通过了《美国清洁澳门银河在线75060.com与澳门银河在线75060.com安全法案》[43],规定美国2020年时的温室气体排放量要在2005年的基础上减少17%,到2050年减少83%,首次向国际社会做出温室气体减排承诺。2009年7月参议院还通过了《美国清洁澳门银河在线75060.com领导法案》[44],目前参议院正在审议《清洁澳门银河在线75060.com工作与美国电力法案》[45]等。美国政府正运用其国内立法程序的“巧实力”形成着美国的博弈策略,即:积极参与多边谈判、向各方施加压力并输出美国的制度理念,同时又以国内立法程序为由不受多边机制制约。奥巴马政府基于利用全球发展低碳经济的机会,积极参与《公约》机制下的多边谈判,谋求国际体制下的话语权重建和领导权争夺。奥巴马政府的绿色新政的实施,针对肆虐全球的金融危机和经济衰退,采取的绿色澳门银河在线75060.com政策和倡导的低碳经济转型又恰恰针对全球气候变化危机。欧盟也基于其统一的澳门银河在线75060.com与气候变化一揽子机制继续引领低碳经济转型的方向。2007年6月29日,欧盟委员会发布《欧洲适应气候变化——欧盟行动选择》,[46] 其中特别确立了整个欧洲社会、商业和公共部门协调全面的低碳适应战略。2009年4月1日,欧盟委员会又发布《适应气候变化白皮书:面向一个欧洲的行动框架》,[47] 将“适应”纳入欧盟的关键政策领域,组合各种基于市场的政策手段以确保有效地适应气候变化。基于中国在应对气候变化的国际机制中的重大贡献和举足轻重的地位,中国政府已经于COP15之前公布了自愿减排计划,即到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。[48] 2007年中国“国家气候变化对策小组”也升格为国务院总理温家宝任组长、常务副总理李总理任副组长、相关20 个多部委的部长担任成员的“国家应对气候变化领导小组”,统筹应对“碳政治”。[49] 2010年2月24日,胡总书记在主持政治局集体学习时强调,把应对气候变化作为我国经济社会发展的重大战略和加快经济发展方式转变和经济结构调整的重大机遇,进一步做好应对气候变化各项工作,确保实现2020年我国控制温室气体排放行动目标。

(二)低碳经济战略转型转而引发新的政治博弈

谋求可持续发展的低碳经济战略转型构成了各大经济体继续参与应对气候变化国际机制的本质推动力,其潜在后果将引发世界主要政治力量在责任分配、未来发展权益竞争等方面的较量,进而影响国际体系的权力转移。由于大国均将参与和主导集体行动作为外交的“隐性资源”和软实力的表现[50],而国际政治源于国家经济利益的差异,从而导致了气候谈判中不同国家集团的分化和组合[51]气候变化政治博弈的表面内涵是如何突破集体行动的困境,实现对气候危机的全球治理,更深层次的问题则涉及到如何利用低碳经济的发展转型,通过新澳门银河在线75060.com创新和未来发展空间的竞争,进而影响长期的国际体系下的权力转移[52]各大国积极推进的应对气候变化危机的国际合作机制,凸显了全球治理目标对国际权力竞争与制衡带来了的新机遇。例如,欧盟推动气候变化谈判不仅让其在全球治理中占据主动也为提升创新优势奠定了基础[53]。各大国都把新澳门银河在线75060.com创新和低碳经济作为实现减缓气候变化的优选途径。而未来国际经济体系重大结构性变化的前提和条件仍然是是澳门银河在线75060.com权力结构的变化,即通过国际政治经济博弈产生新澳门银河在线75060.com创新和低碳经济的主导国。未来国际体系中的各国要取得争夺国际体系的话语权,就必须具有发展低碳经济方面的创新优势。欧盟和美国等发达国家都积极通过气候变化谈判来占有未来澳门银河在线75060.com市场和环境容量划分,其本质目的就是利用气候变化议题逐渐实现对低碳经济的控制[54]。目前,基于低碳经济转型的共识,各大国都有推动国际机制向有利于低碳转型的方向发展的意愿,之所以未能在当前达成一致或妥协,则是因为国内层面的低碳经济转型还远未实现,且发展程度差异巨大,使得各国参与较为可行的集体减排行动之前,都要衡量收益成本比例,[55]以避免大量出现搭便车的行为和“碳泄露”的现象,削弱集体行动的效果。正如哈丁指出的那样,“集体行动问题,特别是那些政治性议题,他们最好的结果是消除坏的可能性而不是提供好的福利。”[56] 也如沃尔兹的判断:“在集体物品方面没有人主动会作,大家都希翼别人承担更多。”[57] 因此,国际社会将在低碳经济转型的国家战略框架下继续进行碳政治博弈,“如能形成一个有力的领导国家,制度议价就可以成功。”[58]当前,欧盟和美国都力图主导《公约》和《议定书》框架之外的国际多边协商机制,影响谈判进程,中国作为推动《哥本哈根协议》达成的新兴发展中大国,正本着“负责任的大国”的理念积极参与全球机制,依托国家经济实力的巨大积累和在气候与金融危机治理中的良好表现,正在成为国际机制中越来越重要的一级,[59]与欧美列强一起共同争夺在气候变化问题上的话语权。





2017年04月24日

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