摘 要:碳捕获与存储(CCS)正在被逐步证明是一种碳减排和应对气候变化的高效技术措施,然而作为一项新生事物,CCS技术的研发与社会化应用在各国都面临着立法缺失或与现有特定立法相冲突的问题,并且在国际法层面上也面临着与国际海洋环境保护公约的冲突问题。为了促进CCS的社会化应用,许多国家都积极修改或制定CCS相关法律,并基本形成了本国CCS法律体系与监管体制。研究CCS法律问题的国际进展,分析总结其CCS法律建设经验与教训,对于构建中国特色的CCS法律体系有一定的参考价值。

关键词:碳捕获和存储;法律问题;国际进展;启示

 近年来,气候变化问题已经成为一种全球性威胁,而减少碳排放则是其根本性的应对策略之一。国际共识认为,发展低碳经济和推广低碳技术是实现减排目标的两个重要手段。发展低碳经济固然能从根本上解决长期碳减排问题,但受制于各种现实因素,对于绝大多数国家而言,仍需要较长期的时间安排;相比较而方,推广先进的低碳技术,俨然是一种更现实的速效减排选择。在这些低碳技术中,“碳捕获和存储”(Carbon Capture & Storage,以下简称CCS)技术研究如何直接捕获现有的碳排放并且将之存储于特定的地质空间。这一技术应用的经济成本低,澳门银河在线75060.com消耗少,环境影响小,减排效率高,已经成为近年来国际澳门银河在线75060.com领域最热点的话题之一。

 

一、CCS发展概述

 (一)CCS技术基本原理

CCS技术是指将CO2从相关排放燃烧源捕获并分离出来,输送到油气田、海洋等地点进行长期封存,从而阻止或显著减少CO2向大气中排放,主要由三个核心环节构成:CO2捕获,指将CO2从化石燃料燃烧产生的烟气中分离出来,并将其压缩至一定压力;CO2运输,指将分离并压缩后的CO2通过管道或运输工具运至存储地;CO2存储,指将运抵存储地的CO2注入到地下盐水层、废弃油气田、煤矿等地质结构层或者海底地质结构中。与其他减排技术相比,CCS技术充分敬重现有的澳门银河在线75060.com系统基础构造,受澳门银河在线75060.com资源条件限制较少,并且减排效果长短期效应均十分明显,具有较强的适用性。

(二)CCS的国际进展

CCS工程技术最早可追溯至20世纪70年代美国得克萨斯州的EOR(提高石油采集效率)方案,该方案尝试过将CO2注入地下地质岩层。其后不久即有人提出将其作为温室气体减排可选方案,但并未得到重视与后续研究,直到20世纪90年代后期,随着一些个人及研究小组的推进,CCS概念才逐渐被人们认可。

进入21世纪后,随着对全球气候变化问题的超前重视,发达国家开始加大对CCS技术研究的支撑。美国、欧盟、澳大利亚、加拿大、挪威、国际澳门银河在线75060.com署(IEA)等国家或组织都制订规划,投入资金,开展 CCS技术理论与示范项目研究。据国际澳门银河在线75060.com署统计,目前全球与CCS技术相关的项目共有159个,按项目所在区域划分,北美和欧洲的项目最多,分别为80个和54个,各占项目总数的50%和34%;按项目类型划分,其中碳捕获商业项目共18个,陆上碳存储示范项目共13个,碳捕获研发项目共51个,陆上碳存储研发项目共69个,深海碳存储研发项目共8个;在以上项目中,有4个工业化陆地碳存储项目已经成功地将数百吨CO2封存于地质构造中多年没有泄露。[1]以上数据揭示了CCS国际进展的以下特征:

(1)CCS技术在整体进程上仍处于研发阶段,但少部分商业化项目的成功运作已经向人们展示了美好的减排前景;

(2)美欧发达国家的CCS技术投入与技术成果均明显领先于发展中国家;

(3)在CCS技术细节上,碳捕获与碳运输技术相对成熟,碳存储技术相对落后;在碳存储领域中,陆上碳存储研究领先于海上碳存储研究;

(三)CCS的法律体制保障

    CCS的国际进展趋势清楚地表明,CCS即将迎来快速的大规模社会化应用时期。社会化应用,意味着除了技术因素考验以外,CCS还将面临着包括政治、经济、学问、法律等更为复杂的多种非技术性社会因素的考验,其中CCS的法律保障问题尤其值得关注。具有前瞻性的CCS法律与监管制度设计,不仅关系到日后CCS社会化应用的推进与保障问题,还直接关系到目前CCS的技术研究与示范项目的激励与发展前景问题,因而发达国家与国际组织在在近年来开始高度重视对CCS法律问题的研究。例如,国际澳门银河在线75060.com署即于2004年7月和2006年10月先后两次举办了“CCS法律与规制问题专题国际研讨会”,出版研究成果,在客观上推动了相应国际条约的修改,为CCS的社会化应用扫清了部分法律障碍。

    与前述CCS国际进展特征相对应,大家在进行CCS的法律问题研究时,要特别注意以下两点:第一,发达国家的CCS技术研究起步远远早于发展中国家,但其CCS法律问题的研究起步较晚,发展中国家应当缩小这方面的研究差距,以制度创新激励技术创新,并在未来的国际气候变化与减排问题上争取更多的话语权;第二,CCS的碳存储技术落后于碳捕获与碳运输技术,与之相对应,CCS碳存储方面的法律与监管问题也远比碳捕获与碳运输方面更为复杂,所以大家要更加重视对碳存储法律与监管问题的研究,并注重对国外研究成果的借鉴与吸取。

 

二、CCS国际法层面法律问题进展

    CCS相关的国际法问题包括两类,一是海底碳存储而引发的国际海洋环境保护法律问题,二是应对气候变化公约确定的碳减排义务问题。

    1、海底碳存储引发的国际海洋环境保护法律问题

此问题的核心是海底碳存储是否是对海洋的排污行为从构成对现有的国际海洋环境保护法的违反,而这一问题的答案以及可能的法律建议都需要从现有的国际海洋环境保护公约中去寻找。目前调整国际海洋保护的公约主要有:

(1)1982年《联合国海洋法公约》,该公约并没有明确提及海底碳存储的法律地位问题,仅是在公约的第192和第194条涉及到海洋环境保护和海洋污染预防,如果CO2被视为污染物,则海底碳存储可能被视为违反公约。因为根据该公约CO2是否是污染物尚无最终界定,且该公约主要是框架性公约,所以尽管目前欧洲认为这一公约对CCS可能造成的法律障碍,但并没有提出针对性的修订建议;

(2)1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》(简称《伦敦公约》)与1996年《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约〉议定书》(简称《伦敦议定书》)。《伦敦公约》于1975年生效,目前有81个签约国,是世界上第一部调整国际海洋环保的公约;为了进一步细化并严格海洋环境保护,部分《伦敦公约》成员国在1996年就该公约的适用进行了重新修订,并形成了《伦敦议定书》,该议定书于2006年3月24日开始生效,目前已经有30个成员国,在该成员国之间,《伦敦议定书》完全取代了《伦敦公约》。

无论是《伦敦公约》还是《伦敦议定书》,其制定时间都很早,因而都没有明确CCS海底碳存储的合法性问题,并因此而引发了大量争议[2],并被认为构成了海底碳存储的法律障碍。为此,《伦敦议定书》成员国组织了多次会议论证,最终于2006年10月通过《伦敦议定书》修正案,决定自修正案生效之日(2007年2月10)起,有条件地允许“CO2流”(CO2 Streams)的海底存储,从而为海底碳存储提供了合法依据。[3]虽然该修正案仅对30个《伦敦议定书》成员国适用,但它毕竟形成了一个关于CCS海底碳存储的国际立法样本,对于《伦敦公约》下海底碳存储的合法性判断有着很好的参考价值。

(3)1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》(以下简称OSPAR),由环东北大西洋的北欧15个国家和其他欧洲组织达成,被认为是目前最系统、最严格的海洋保护公约体系。为了应对CCS海底碳存储合法性问题,该公约组织成立了专门的“法学家与语言学家工作小组”(Jurists and Linguists Group),于2004年形成了一个专题报告。2007年6月OSPAR委员会通过决议修订公约,也开始有条件地允许CO2流的海底存储,并给海底碳存储批准国设置了严格的审查与报告义务。

总体看来,相关的国际海洋环境保护公约开始承认海底碳存储的合法性,为海底碳存储提供了国际法律依据。但在国际澳门银河在线75060.com署专家看来,由于这些公约都采用严格的环境预防原则,所以在提供出严格的海底存储安全性技术数据作为证据以前,如果不对公约采取扩张说明,CCS海底存储的实践前景仍然具有较大的不确定性。[4]

2、应对气候变化公约确定的碳减排义务问题

    目前国际应对气候变化公约法律框架主要由《联合国气候变化框架公约》(以下简称UNFCCC)、《联合国气候变化框架公约的京都议定书》(,以下简称《京都议定书》)以及其他地区性减排公约构成,其主要目标是减少包括CO2在内的温室气体的排放。UNFCCC并没有设置明确的强制性减排义务,《京都议定书》则设置了碳配额手段,要求发达国家到2012年的CO2排放量比1990年平均低5.2%。但由于UNFCCC和《京都议定书》都没有提及CCS的法律地位,因而CCS能否取得使用UNFCCC和《京都议定书》所确定的减排激励机制(例如CDM碳交易机制)的资格仍是个问题。

2006年5月,UNFCCC公约组织在德国波恩举行了关于CCS纳入CDM机制专题研讨会,会议认为,CCS是一项有巨大潜力的减排技术,但在现阶段将CCS纳入CDM机制仍存在项目边界、持久性、渗漏、可持续发展性四个方面的技术障碍。[5]如果这些问题得到很好的解决, CCS有望作为CDM项目,推进该项技术在发中国家的实施,为温室气体减排做出巨大贡献。目前,大部分国家都表示可以将CCS纳入应对气候变化公约法律框架,但在是否同意纳现CDM机制上,不同国家之间仍存在争议。国际澳门银河在线75060.com署的研究人员则建议考虑到发展中国家的现实问题,应当把CCS纳入CDM机制。[6]

 

三、CCS国内法层面法律问题进展

 1、美国

美国是目前世界上最关注气候变化的国家之一,也是CCS技术领先国之一,同时也是较早地对CCS进行法律回应的国家之一。在传统的联邦与州法律系统中,虽然没有专门针对CCS的法律,但大量原本用于调整石油与天然气的采集、运输、地下注入控制方面的法规可以适用于CCS。但根据美国学者的研究与总结,仍有大量的法律问题难以找到法律依据,例如CCS项目的地表使用权问题,CCS地质存储空间的所有权问题,CCS项目的管理权问题,CCS技术标准问题,CCS项目动作过各中的法律责任问题,以及碳存储后的长期法律责任问题等。[7]

为了应对这些问题,近年来,美国联邦与州法律做出了许多变化。在碳存储方面,美国联邦环保署(EPA)已经针对CO2地下注入存储问题专门启动了地下注入控制法规的修订计划,预计2011年可通过修订法案,届时美国各州将在CCS的产权、运输、注入封存等方面发挥更重要的作用。目前怀俄明、堪萨斯等州都已经通过了有利于CCS实施的地方法案;在碳运输方面,美国联邦运输部已经启动了CO2长距离管道运输监控方案,但在CCS管道铺设的方面,则由联邦澳门银河在线75060.com管理委员会负责监管,目前进展不大。[8] 2009年6月26日美国众议院通过了《美国清洁澳门银河在线75060.com与安全法案》(ACESA),要求美国政府向CCS投资600亿美金。同时,为了激励CCS在美国的推广使用,ACESA针对CCS的管理、研发、激励措施等作了具体规定。[9]鉴于这一法案在参议院遭遇了较大的阻力,2010年5月美国参议院公布了新的参议院版气候变化法案《美国电力法案》(American Power Act),该法案大力支撑CCS的研发与推广,提出要在10年中为CCS的研发和推广提供总额达200亿美金的支撑,以便使煤电厂与CCS技术相结合,提供清洁的电能。该草案还建议为最多72GW的商业CCS项目提供以每吨减排为基础的激励机制,符合标准的项目将得到奖励性的免费排放配额。与此同时,在2009年和2019年之间批准建设的煤电厂必须在CCS的基本商业化水平实现后的四年内削减CO2排放的50%,而且这一期限最迟不能晚于2020年。2020年1月1日之后获准新建的煤电厂必须削减至少65%的CO2排放。[10]

总体看来,近年来美国国会在其有关气候立法的多份议案中,对CCS的规定越来越明确,鼓励办法与投资激励机制也越来越明晰,甚至增加了新建火电厂必须配套CCS的要求。一旦这些法案获得通过,美国将构建起一个较系统的CCS国内法律框架,并建立起相应的CCS交易机制与监管体制,而各州将会在CCS相关的产权、地方监管、法律责任等方面做出更大的突破。

2、欧盟

欧盟的CCS问题相对比较复杂。因为欧盟是个超国家组织,有对各成员国统一适用的法规体系,但同时各成员国也是独立的主权国家,可以推出独特的法律措施,因而其CCS的法律问题既有国际法层面也有国内法层面特征。为了讨论方便,本文把欧盟的CCS法律问题放到国内法层面讨论,并分析欧盟CCS指令以及英国和德国两个代表性成员国的CCS法律问题。

(1)欧盟CCS指令

为了统一欧盟CCS法律政策,在部分国家与国际组织的推动下,欧洲议会与欧洲理事会于2009年5月23日通过了《关于CO2地质存储及欧盟85/337/EEC指令的修正案》(Directive  2009/31/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the geological storage of carbon dioxide,简称欧盟CCS指令),指令指出CCS是应对气候变化的关键措施之一,要求成员国应大力资助开展大规模示范项目建设,提出要力争2020年在欧盟实现CCS全面商业化。为了实现这一目标,指令在CCS研发许可,CCS地点选择标准,现实可行的CO2排放标准,碳存储后的监控与报告责任,国家承担长期责任等方面设置了欧洲CCS基本法律框架,并要求各成员国最迟在2011年6月25日以前修订国内法以符合指令精神。[11]

在欧盟CCS指令审议过程及其后实施过程中中,生产了许多重大争议,这些争议能够反映出政策制定者们对对CCS的复杂心态。尤其是欧洲议会的ENVI委员会的相关修改提案[12],比较有代表意义:

①ENVI委员会曾提出对所有2015年1月1日以后获得建设许可或经营许可的大规模发电厂,强制限制其CO2排放量为500克/千瓦时。欧洲议会认为,现在的火电厂的CO2排放量大概为730克/千瓦时,即使日后采取包括CCS在内的新技术措施,也很难保证达到500克/千瓦时的排放标准,并担心CCS在其商业化之前就被设置成强制标准,因而强烈反对该提案;欧洲议会并因此进一步要求各成员国不要依据欧盟CCS指令设置任何CO2强制排放标准;

②ENVI委员会曾提议减少碳存储地点审批时间,由6个月减至3个月,并由成员国独立审核,这一提案被欧洲议会接纳,这反映出了欧盟对加速CCS进展的决心;

③其他提案,例如存储的CO2流100%纯度提案(被否决),碳运输与碳存储过程中零泄露(被否决),碳封存后承担责任50年(被否决,原指令规定由各成员国自己决定)等,这些提案被否决说明欧盟指令对于CCS进展在法律上仍持比较审慎的态度,仍通过指令设置CCS的基本法律框架,原则上把众多的细节决定权交给各成员国。

(2)英国的CCS法律进展

英国是欧盟成员国中CCS法律进展较快的代表国。早在欧盟通过CCS指令以前,英国就已经由其澳门银河在线75060.com与气候变化部组织了庞大的顾问委员会,在国内进行了广泛的CCS法律问题研究,对石油法、污染控制法、规划与建设法、重大危险源管理法等法规的CCS项目可适用性提出了一定的说明,并积极探索通过法律修订的方法扫除CCS的法律障碍。其后的2008年11月通过的澳门银河在线75060.com法即为近海碳存储提供了行政许可基本法律框架,从而成为英国第一个直接调整CCS的国内立法。在2009年欧盟CCS指令通过后,英国加速了国内法律修订进度。例如其最新修订通过并于2010年4月8日开始实施的2010年澳门银河在线75060.com法,新法案确立了CCS的合法地位,并创设了一个由英国煤气电力市场办公室(简称Ofgem)负责具体实施的的经济激励机制,用于激励目前国内4个煤炭火电厂的CCS示范项目,而且这种激励机制对以后其他CCS项目也具有可适用性。为此,新法案还加大了Ofgem的行政权力,可以对违法的澳门银河在线75060.com企业处以行政处罚乃至刑罚。此外,新法案还明确要求英国政府必须定期公布其火电厂碳减排及其他CCS进度报告。[13]

(3)德国的CCS法律进展

德国是欧盟成员国中CCS法律进展较慢的代表国。目前德国仅开展了3个规模不大的碳存储研究项目,而且在CCS国内立法方面进展缓慢。在2009年4月1日德国联邦政府公布了旨在实施欧盟CCS指令的CCS专门法案,内容包括存储地点选择材料、许可程序、存储操作规范、报废标准、长期监管制度与法律责任等,原计划在2009年9月份大选先获得通过,然而鉴于公共对该法案争议激烈,当年6月24日联邦政府决定推迟到大选结束后审议。[14]2009年10月,德国政府才决定在全国范围内实施欧盟CCS指令,并加大宣传力度以促进公共接受程度,同时也将针对存储地点所有权、征用补偿等法律问题进行修改,以减轻公众的抵制。[15]其实德国的技术界与产业界都是十分希翼CCS技术得到迅速推进的,毕竟德国有44%电力来自于煤炭火电厂,其碳排放是所有行业里最高的,但公众对CCS技术的安全性、对CCS项目可能会对私人地产权的侵犯及其补偿等法律问题的担忧,在客观上阻止了德国的CCS进程,这也从另一个侧面印证了CCS法律建设的重要性。

3、澳大利亚

澳大利亚也是CCS技术发达国家之一,其CCS法律建设也取得了比较多的成果。根据澳大利亚政府职权分工,联邦政府对海上领域有管辖权,而州及专区政府则对际地及海滩有管辖权。据此,澳大利亚联邦政府以海上石油法为平台,通过修正案的方式启动了海上碳存储立法,其主要内容包括存储安全制度、与海上石油工业合并管理制度、碳封存制度,以及政府不低于15年的长期责任制度等,该法案2008年11月22日获得通过并于次日生效。[16]

在州及特区层面,也都配合联邦政府开展了较系统的CCS法律修订工作。例如昆士兰州2009年12月18日开始实施《温室气体存储法》,确定了碳存储的勘查许可与注入许可,并规定注入地下的CO2作为自然资源由州拥有产权;2010年4月9日开始实施《温室气体存储行政细则》,对《2009温室气体存储法》作了更细致的操作性规定,大量涉及CCS操作的法律问题;[17]维多亚州则先后于2008年11月通过了《温室气体地质封存法》和2010年3月通过了《近海石油与温室气体存储法》,对CCS做出了较系统的规定;[18]西澳大利亚州更是早在2003年就通过了《白洛岛法》(Barrow Island Act 2003),明确了在白洛岛进行碳存储的申请条件与程序。[19]

除了以上立法以外,澳大利亚的联邦与州政府还正在通力合作,酝酿立法确立澳大利亚气体排放交易机制(Carbon Pollution Reduction Scheme ,简称CPRS),[20]计划今年内通过,一旦该法案获得通过,将会为澳大利亚CCS建立一个强有力的激励制度平台。

 

四、CCS法律问题国际进展综述

   通过对各国CCS法律发展进程的分析,大家可以清晰地看出CCS技术发展与CCS法律建设之间的关联关系,并形成以下综述与初步结论:

    (1)CCS法律问题既可能构成对CCS发展的法律障碍,也可能形成对CCS发展的制度激励。重视CCS技术研究的国家,都同时特别重视对CCS法律问题的研究;

    (2)CCS的国际法律问题主要是国际海洋碳存储法律问题与国际减排义务问题,主要应由国际公约组织推进相关法律规则的修订,并且已经取得了一定经验;

    (3)CCS的国内法律问题对CCS的进展起着最直接的影响,各国都共同关注的法律问题主要包括CO2分类制度(即是属于废弃物还是属于资源)、CCS项目许可制度、碳存储地点选择制度、碳存储相关产权制度、碳存储长期责任制度等,这些共通性的制度又受各国特殊的国情与法律环境的制约,并且都与公众利益密切相关,因而在制度设计时必须要充分论证,广泛听取社会各方意见,尤其是是合理设计碳存储土地产权与补偿制度和长期责任制度,以争取公众的接受与支撑,否则国内CCS法律制度的发展速度将会大受影响,并进而影响CCS技术研究与项目的进展;

    (4)CCS激励制度对于CCS的持久发展意义重大,也是各国都重点研究的内容之一。允许CCS参加既有的减排交易机制,或者参照CDM机制创新CCS交易机制,是两个基本的发展方向,这说明CCS激励制度必须充分敬重并引入市场激励机制;

    (5)西方联邦制度国家在CCS法律制度设计过程中,在传统宪政体制的前提下,基本上都能够做到联邦政府与地方政府在责、权、利等方面的均衡,这就为CCS法律实施提供了统一性基础。




2017年04月21日

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