摘 要:碳关税是进口国依据进口产品生产过程中的碳排放量而对进口产品征收的特别费用。欧美等国主张实施碳关税的根本目的是确保本国企业与外国企业在承担公平的碳排放成本的基础上展开竞争。碳关税的产生与目前全球统一的碳排放交易体制尚未建立有密切的联系。为避免碳关税等单边措施的发生,国际社会应采取适当措施建立统一的碳排放交易市场。

关键词:碳关税;碳排放;全球性交易体制

 

一、“碳关税”概念的提出与澄清

 从严格意义上讲,“碳关税”(carbon tariffs)的称呼并不准确,[1]因为它并非大家通常所理解的传统意义上的关税措施,而是一国为确保进口产品与国内产业承担同样的碳排放成本并依据进口产品生产过程中的碳排放量而对进口产品征收的特别费用(charges)。[2] 碳关税产生于各国为应对全球气候变化而采取的国内温室气体[3]减排措施。

为应对全球气候变暖,不少国家已经或正在考虑通过市场机制与经济手段来减少本国企业的温室气体排放,其引导思想是依据“污染者付费”的原则,将企业生产过程对环境产生的外部影响内化为企业的生产成本,也就是要求企业承担特定的碳排放成本,从而为企业减排提供驱动力。具体措施主要包括设立碳排放交易制度(emission trading scheme[4]以及征收碳税(carbon tax)两类。前者主要表现为政府在控制碳排放总量的前提下向企业分配排放配额或许可(emission allowance),并允许企业之间交易排放配额;后者主要表现为政府根据单位产品生产加工过程中产生的碳排放量(实践中一般以所需化石燃料的碳含量水平为标准)征收特定的环境税。本质上,碳关税措施是碳排放交易制度、碳税等国内碳减排措施的延伸与拓展,其目的是使进口产品承受与国内产品同样的碳排放成本,以抵消前者由于没有承担相应的减排负担而可能享有的竞争优势。[5]实施上述两类减排措施的国家理论上都有可能对进口产品征收碳关税,碳关税因此可分为两类:基于国内的碳排放交易制度而要求进口产品购买与国内产品同样的碳排放许可;或基于国内的碳税制度而对进口产品征收与国内产品同样的碳税。

与碳排放交易机制相比,碳税具有行政强制性,灵活性较弱,不能顾及不同企业的减排能力与成本,易遭遇企业的反对,因此不具有普遍性,[6]目前只有芬兰、瑞典等少数欧洲国家采用该措施,而且迄今也没有迹象表明这些国家打算将国内的碳税直接扩展适用于进口产品。因此,在国内碳税制度的背景下探讨碳关税问题并不具有足够的现实意义。与之相反的是,碳排放交易机制得到了国际社会的普遍认可,因为它肇始于旨在减少温室气体排放的国际法律文件即《京都议定书》,是《京都议定书》所创设的三大灵活机制之一。[7]在《京都议定书》下承担强制性减排义务的发达国家已经纷纷制定了相关立法与政策,建立了内部碳排放交易体制。碳排放交易制度正在成为不少国家推动温室气体减排的一种最重要的手段。因此,本文所探讨的碳关税实质上就是进口国基于国内的碳排放交易体制而要求进口产品购买与国内产品同样的排放许可。

 

二、碳关税产生的重要背景:全球性碳排放交易体制的缺失

 碳关税的本质决定了它是建立在某一产品的碳排放成本的基础上的,而碳排放成本则往往通过所谓的碳排放配额以及碳排放交易制度来确定。这是大家探讨碳关税问题的逻辑起点。同时也说明碳关税的出台有其必然性,因为它是《京都议定书》所确立的碳排放交易机制的一个“衍生品”。

碳排放交易又称为碳排放权交易,是以“限额与贸易”体制(cap-and-trade)为基础的二氧化碳等温室气体排放权交易。在碳排放交易中,交易的标的是排放配额,该配额作为排放权的载体,可以如同证券和商品一样在市场上自由交易。在“限额与贸易”体制下,一般由政府主管机关依据法定减排目标设定一个强制性的在一定期限内的碳排放总量限额,在数量上往往是该国或该地区过去某一年度温室气体排放总量上减少一定百分比。政府主管机关在某个固定期限之初,向具体的排放实体或污染源免费分配或拍卖与其排放限额相当的排放配额。每个排放实体在固定期限之期末必须向政府主管机关缴纳与其实际排放量相当的排放配额。如果实际排放量少于其持有的排放配额,那么该排放实体拥有多余的配额,这些多余的配额既可以在市场上销售换取现金,也可以储存至下一个减排期限使用;如果它的实际排放量大于其所分配到的排放限额,它可以通过在市场上从其他具有剩余配额的实体购买其不足部分的配额,或者缴纳与其超额排放量相等同的罚款。[8]碳排放交易体制的建立基于以下思路:由于国际社会都面临着减排的压力,因此温室气体排放权已经成为一种稀缺资源;在保持企业和经济活力并遵循公平原则的条件下,可把这种稀缺资源量化分配给生产企业并赋予其流通性;那些因采取了有效减排措施而有多余排放权的企业,可以通过出售这些多余的排放权而获利;那些实际排放量超出配额的企业将不得不购买其他企业多余的排放权而增加生产成本;这就使得所有企业都努力减排,从而使整体的温室气体排放量呈现下降趋势。[9]

碳排放交易机制是《京都议定书》的一个重大创新,表明国际社会试图通过市场手段(而非行政强制措施)来提高温室气体减排的效果。它有助于增强各国履行温室气体减排义务的灵活度,并充分考虑到各国在减排温室气体方面的不同能力,能有效降低各国减排的成本,同时也能提高各国及其企业节能减排的积极性。碳排放交易体制一定意义上也培育了碳关税产生的“土壤”。

碳关税的概念最早由法国政府于2006年正式提出,[10]这绝非偶然。依据第2003/87号指令,欧盟自2005年1月1日起建立了内部统一的同时也是目前全球最大和最先进的碳排放交易市场,覆盖了大约10000多种产品,这些产品的排放总量占欧盟全部二氧化碳排放量的一半左右。欧盟各成员国依据其在《京都议定书》下所承担的减排义务,按照客观和公开的标准为本国的排放实体分配排放配额。[11]内部统一的碳排放交易体系固然可以帮助欧盟各成员国履行其减排义务,但它有可能给欧盟企业的国际竞争力带来不利影响,因为碳排放交易建立在排放配额的基础上,而排放配额可以视为各生产企业承担的碳排放成本;如果欧盟的贸易伙伴国没有建立与欧盟相等同的碳排放交易市场,或者没有与欧盟之间建立统一的碳排放交易合作机制,那么就有可能意味着其企业无须提交相应的排放配额并承担相应的排放成本,这对欧盟企业显然是不利的。法国政府正是基于以上理由而首先提出了碳关税的主张。为应对上述问题,欧盟委员会也于2008年1月提出了两种解决方案(草案):向特定的国内生产商免费分配排放配额,或建立有效的“碳平衡体制”(carbon equalization system);后一种方法要求进口商以不低于欧盟企业的条件来获得和提交排放配额。[12]这实质上就是本文所称的碳关税,尽管它迄今还停留在草案阶段。

尽管碳关税的概念最早由欧盟成员国提出,但导致其引发国际社会(特别是发展中国家集团)巨大争议的是美国众议院于2009年6月通过的《美国清洁澳门银河在线75060.com与安全法案》,而该法案也是在构建全国性的碳排放交易市场的同时规定了“碳关税”。依据该法案,美国从2012年起将建立一个全国范围内的碳排放交易机制,以达到在2020年和2050年分别使美国的温室气体排放量按2005年水平削减17%和85%的目标,还计划建立一个相应的国际储备配额(international reserve allowance,又可称为“国际储备排放许可” )制度,从2020年1月1日起要求对进入美国市场的特定外国产品购买该制度下的“排放配额”,以抵消美国企业生产同类产品所承担的碳排放成本。具体来讲,该法案设置了一个可交易的碳排放配额体系,它要求排放实体要对其排放的每一吨温室气体持有相应的一单位排放配额,而排放配额是可以进行交易和存储的。没有设定碳排放总量限制的国家或没有实施与美国相等同的温室气体减排行动的国家出口到美国的高能耗产品,需要提交与产品制造相关的、专门的碳排放配额,以反映产品的碳排放成本。没有配额的外国产品只能经由交易购买排放配额。不少人将这种针对外国产品施加的额外成本简单地理解为“碳关税”。[13]

可见,发达国家正试图通过碳关税将进口产品纳入到本国的碳排放交易体系内,使进口产品同样受到其国内排放配额的约束,从而确保其与国内企业在承担公平的碳排放成本的基础上展开竞争,这是欧美等发达国家主张碳关税的根本原因。因此大家可以理性地认为:目前发达国家所主张的碳关税与《京都议定书》所设立的碳排放交易机制有着密切的联系;《京都议定书》所倡导的全球性碳交易制度目前还没有真正建立起来,现有的区域性或国内碳交易体制基本上都是各自为政,其适用范围只是局限在特定的地域内;全球层面的碳排放交易体系的缺失导致各国对碳排放配额的分配、排放配额的定价机制、排放量的核算、监测等可以采取不同做法,由此导致不同国家的产品承担了不同的排放成本,在此背景下碳关税迟早会纳入到某些率先建立“有偿排放”体系的发达国家的法律或政策范围内;因此,碳关税是国内碳排放交易体制发展到一定阶段、尚没有实现相互衔接与融合的时候所出现的特定事物。大家还可以合理地设想,在全球性的碳排放交易机制建立之前,或者说在全球性的碳减排合作机制建立之前,各国企业所承担的碳排放成本就必然会存在较大的差异,[14]从而可能导致进口国对外实施碳关税措施;任何已经建立国内碳排放交易市场的国家都有可能针对进口产品征收碳关税。例如,从欧盟委员会的观点来推断,欧盟同样担心来自其他没有建立碳排放交易体制的发达国家的出口产品给欧盟同类产品带来的不利影响,同样有可能依据其自己的排放配额标准对来自其他发达国家(如美国)的产品征收碳关税。[15]

基于此,碳关税引发了大家对建立全球性碳排放交易体制以及相关国际协议的认真思考。削减温室气体排放、清洁大气环境本质上属于公共物品。一国削减温室气体排放的举措将使全球所有国家都受益,但因此带来的成本却由该国单独承担,所以单个国家并无足够的动力积极采取减排措施,除非减排成本能够在全球范围内得到比较公平的分摊。这是温室气体减排所面临的集体行动困境。国际合作和国际协议是解决减排困境的根本办法,这是无庸质疑的,同时也是国际社会制定《京都议定书》以及试图制定“后京都时期”的减排协议的根本原因。在面临激烈的国际竞争时,如果没有国际协议或国际安排的严格约束,各国作为“理性经济人”必然会慎重考虑本国减排的成本与收益并采用本国收益最大化的单边措施。在谋求化解外国产品不承担或承担较低的碳排放成本所带来的不利后果时,进口国可能会采用以下两种做法:一是前文所述的碳关税,但该措施的违法之处显而易见,包括违反了WTO体制内的最惠国待遇、对发展中国家的特殊与差别待遇、《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同而有区别责任”等重要法律原则,[16]因此真正实施该手段的风险极大,很可能会引发来自WTO成员(特别是发展中成员)的诉讼浪潮和贸易报复,[17]目前来看发达国家真正采用碳关税的可能性也很小,[18]笔者更倾向于将之理解为美欧迫使中国、印度等主要的发展中国家承担强制性减排义务的策略;二是已经建立比较完善的碳排放交易体制的进口国可能会向国内企业免费分配(而不是有偿拍卖)特定数量的排放配额,以抵消相对应的外国产品的竞争优势。无疑这是一种“竞争到底”(race to the bottom)的消极手段,同时会影响到进口国所承担的减排承诺,并进而损害全球温室气体削减的正常进度。尽管这对实现《京都议定书》的减排目标是极度不利的,但由于《京都议定书》没有针对不履行承诺行为建立严格的惩罚机制,因此进口国的违约成本较低,真正实施该措施的可能性并不小。无论如何,以单边措施来解决因他国碳排放成本不同所带来的所谓的不公平竞争问题并无助于完成全球温室气体的削减目标,何况它还可能导致国际关系的紧张以及可预见的法律诉讼。国际社会需要制定有效的办法来应对各国在建立了国内或区域内的碳排放交易体制后所面临的产品国际竞争力问题。

因此,大家对碳关税的理解并不应局限于其贸易保护主义倾向,因为贸易保护主义势力只是产生碳关税的原因之一。过度地指责碳关税的贸易保护主义本质并无助于问题的解决,贸易保护主义势力对贸易政策的巨大影响始终存在,碳关税只是一个新的载体而已,而引发碳关税的根本原因是各国所承担的碳排放成本的不同。全球性的碳排放交易机制或碳减排合作机制的建立有助于比较适当、公平地分配各国的碳排放成本,因为在这样一个统一的全球性交易市场上,各国企业的碳排放配额的分配、定价、交易、排放监测与核实等能够得到统一的安排、实施与监督,最重要的是排放权的定价与交易能够通过全球性的交易平台和市场机制来完成,从而确保各国企业承担比较公平的排放成本,因此才有可能从根本上杜绝碳关税的产生,至少它可以使贸易保护主义者不再有开征碳关税的借口。

 

三、构建全球性碳交易机制的基本思路

(一)基本原则

1、“共同而有区别责任”原则。应对气候变化、避免或减轻人类因气候变化所遭到的自然灾害和生存危机,是世界各国的共同责任,因此作为一个整体,全球温室气体的排放量应有所削减;但不同发展程度的国家承担的减排义务是不同的:目前大气中主要的温室气体是由发达国家在工业化时期排放所致,发达国家应对气候变化承担主要的历史责任,而且目前发达国家的排放总量和人均排放量都位居世界前列,因此主要的削减义务应由发达国家来履行;而发展中国家的人均排放量相对较低,而且还面临着消除贫困和发展经济的迫切任务,在减排的资金和技术方面都存在较大的困难,减排成本也远高于发达国家,[19]因此目前应该有一定的排放空间,但应尽可能实施减排措施,尽量降低排放增长的速度。《京都议定书》的内容较好地体现了该原则,在第一个减排承诺期(即2008-2012年)内并未要求发展中国家承担减排义务。鉴于此,在发展中国家未作出国际承诺的情况下,发展中国家并无强制性的削减温室气体的义务,因此也没有义务在国内建立碳排放交易体制或参与全球性的碳排放交易体制,发达国家也不得采用碳关税等单边措施迫使发展中国家构建与发达国家相对应的减排计划以及碳交易体制。即使将来全球性的碳交易体制得以构建,发展中国家也应得到特别与差别待遇,例如不得强制发展中国家企业以全球统一定价来购买排放许可,或者在统一定价的情况下应由发达国家向发展中国家提供专门的减排补偿,否则就剥夺了发展中国家基于差别待遇的发展权利。

2、强制性与自愿性碳排放交易市场并行发展原则。强制性交易体制是由承担强制性国际减排义务的政府所构建的,由政府向企业分配所有的排放配额;配额的申请、审核、交易等环节由法律加以强制性规定,并处于政府的严格管制下。该排放配额可在市场上自由流通。最典型的强制性交易体制是欧盟碳交易体制。强制性交易体制的目的是满足《京都议定书》所规定的减排义务或本区域制定的强制性减排目标。自愿性交易体制则是由参与企业基于市场营销、企业社会责任、品牌建设等考虑自发形成的,由企业或会员企业自主管理排放配额的申请、审核、交易和核证等环节。如美国芝加哥气候交易所实行自愿参与机制,交易所由会员设计和管理,形成了自己的一套交易制度安排体系。芝加哥气候交易所目前有200多个会员企业,主要来自航空、电力、环境、汽车、交通等行业,其中还包括5家中国企业。[20]尽管强制性碳排放交易的着眼点就是温室气体减排,因此与自愿性交易市场相比,前者的减排效应更加明显和可靠,而且目前强制性交易市场的金额在全球温室气体排放交易市场中也占控制地位,但不容否认的是自愿性交易市场的发展潜力极大,特别是,自愿性交易市场天然地具有跨国性与开放性,突破了国家地域的限制,在可交易项目的创设和管理机制上也有相当的灵活性,不受国际协议和国际谈判的约束,因此在当前国际气候变化谈判受阻、强制性交易市场发展遇挫的背景下,应是全球性碳交易市场的发展重点。

此外,在发展中国家不承担强制性减排义务的情况下,为通过市场机制鼓励其企业参与全球温室气体的减排,国际社会应通过设立适当的机制鼓励发展中国家企业(特别是通过参与清洁机制来获得减排份额的企业)更多地参与自愿性交易体制。事实上,由于《京都议定书》所设立的第一个减排承诺期届满后的“后京都时期”国际性减排协议尚未达成,企业对于国际气候变化制度的后续发展抱有疑虑,以及强制性交易体制(如欧盟排放交易体系)对可交易项目需求的限制等,导致通过清洁发展机制获得排放份额的卖方已经开始把目光更多地投向自愿性交易市场。[21]

鉴于此,在今后一段时间内,国际社会应坚持强制性交易体制与自愿性交易体制并行发展的原则,并通过自愿性交易体制的发展来积累经验和完善市场管理机制,为强制性交易体制的发展输入足够的动力。

3、逐步推进、分阶段实施原则。

建立一个统一的全球性温室气体排放权交易市场是很困难的,因为这意味着需要统一各国的碳排放配额的分配标准、分配范围、配额的抵消、交易规则、排放量的监测机制等,而且需要在一个统一的交易平台上进行交易,每一吨二氧化碳当量的定价也需要最终走向统一。目前存在的或设想中的区域性交易体制存在较大的差别。例如,目前欧盟的碳排放交易价格折合大约为21美金/吨,美国全国性的碳交易机制尚在商谈之中,专家预计2020年会把碳排放交易价格上限调高到48美金/吨,2030年调高到90美金/吨,而发展中国家2020年和2030年最高只会到30美金和50美金。[22]外国学者也认为,目前欧盟的配额定价要高于美国计划的定价,那么参与国际交易的美国排放者将要支付更高的价格,而且美国所设想的碳排放交易机制的涵盖范围比欧盟更广。这意味着美国排放者对跨国性交易体制将会产生更多的反对意见。[23]

鉴于此,全球性温室气体排放权交易市场的建立不可能一蹴而就,需要逐步、分阶段地建立。第一,在技术条件具备的情况下,确立一个所有发达国家参与的过渡性协议,规定所有参与国的总的排放上限,并以年为单位,确定各国的允许排放量,允许各国在此范围内进行交易。目的是为了积累经验,寻求建立全球性的排放交易市场的有效机制;第二,在适当的时候,由联合国环境规划署和世界气候组织牵头,在全球范围内建立一个强有力的国际排放交易机构,建立完善的市场交易规则,负责给各国分配排放权指标,并对各国的排放交易活动进行监督。目的是把发展中国家也纳入其中,实现统一的全球范围内的排放权交易。[24]

(二)具体市场机制的设置

1、排放配额的分配制度。排放配额的分配是排放权交易的前提和基础。各国通过谈判确定下一阶段的减排目标后,在国际排放交易主管机构的主持下,确定各国的排放配额总量。排放配额的分配应坚持“共同而有区别责任”原则以及可持续发展原则,根据温室气体排放的累积率和各国的贡献率以及经济承受力进行综合考量。特别是,由于发展中国家尚处于工业化时期以及相应的碳排放高峰期,不可能承担与发达国家一样的减排任务,因此即使参与全球性碳排放交易,在分配排放配额的总量时也应获得适当的倾斜。

在上述基础上,各国应按统一的标准向其排放实体分配配额。其一,全球碳交易市场建设初期,政府可以向企业免费分配一定比例的配额,其余部分采用有偿分配方式,并逐步减少免费分配的比例,最终实现排放权的完全有偿分配。其二,应主要根据企业的生产能力和能耗量为标准来分配每个企业的排放配额。其三,政府应根据各自的减排承诺进度和企业实际的减排能力逐步减少每个企业的排放配额。

2、适用范围。其一,在建设全球碳交易市场的初期,为了确保该交易体制的可接受度,排放交易的主体(即参与交易的即排放实体)范围不宜过宽,应局限于生产过程排放一定数量的二氧化碳的工业实体,因此仅涉及少数对排放有重大影响的行业,主要包括澳门银河在线75060.com、有色金属、建材、造纸等排放大户。嗣后可根据情况发展将交易机制逐步扩展到其他温室气体种类和其他产业部门。其二,考虑到降低市场管理成本和确保市场有效运转的需要,可交易的项目范围也不宜过宽,初期应局限于企业通过在本国采用节能减排技术后所获得的多余排放许可以及企业通过清洁发展机制项目所获得的减排信用,嗣后再逐步扩展可交易对象的范围。其三,企业从市场上购买的排放配额可用于抵消实际排放量的比例应逐步缩小。碳排放交易的最终目标是为了推进温室气体的减排而不是让参与企业只要付费就可以污染,因此应适当限制可购买的排放指标的比例。

3、定价机制。总体上应允许市场机制在定价过程中发挥基础性作用,由买卖双方经过相互博弈来决定价格。但是,完全听任市场来决定价格是危险的,因为排放权的定价不仅直接影响到参与企业的减排意愿和动力,而且还关乎在全球范围内公平分摊排放成本,影响参与企业在国际上的竞争力:价格过低,参与企业的减排动力必然受到抑制;价格过高,则将增加购买排放配额的企业的负担,同时造成“只有有钱人才可污染”的客观事实,对来自发展中国家的企业极其不利。况且,高额的市场价格还容易激发市场投机行为,[25]在增加排放交易金额的同时对削减温室气体排放的帮助却不大。基于此,交易主管机构应综合考虑现有市场的交易价格以及各国的可接受度,合理确定交易价格的上限和下限。

4、设立全球性的碳减排交易补偿基金。这是吸引发展中国家参与全球性碳排放交易机制、承担相应的排放成本的关键步骤。应由发达国家根据其经济总量和排放总量来缴纳相应的资金。该基金用于补偿发展中国家参与全球碳交易市场而遭受的损失。这等于是通过政府补偿的方式来确保发展中国家与发达国家企业在统一的交易平台和市场上展开竞争,同时又不违反“共同而有区别责任”原则。发展中国家的企业可根据其购买碳排放配额的交易金额和实际减排能力向主管机构申请获得该补偿基金。

5、建立独立第三方的核证程序。为降低市场运转的管理成本,同时确保市场监督的有效性和公信力,应引入得到各方认可的权威的独立第三方来实施核证。“核证制度是为了确认参与排放权交易的排放主体的温室气体减排量是否真实而确立的一种核查、认证制度。具体来说,核证制度就是由独立的核证主体对排放主体减排后的温室气体排放进行的定期的独立审查和事后确定。实践表明,温室气体减排过程中非常容易出现提供虚假排放数据问题,需要由一个独立于排放交易主体、监管主体之外的独立第三方对减排数据进行核查和监测,确保排放数据的准确性。”[26]对全球性碳排放交易体制来说,第三方的核证程序尤为重要,因为这样一个庞大的交易市场本身监管的难度就很大,而且还将带来巨大的道德风险,出现虚假数据的可能性远超过国内交易市场。此外,全球性碳排放交易体制关乎参与国的国家整体利益,各国政府实施自我监督的动力显然是不够的。交易市场的主管机构应制定出科学、有效、可靠的核证计算方法,由核证机构统一采用;应确保核证机构具有足够的资质和权威性;对核证机构实施严格的问责与惩罚制度,确保核证结果的准确和公正。





2017年04月21日

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