要:碳排放权与碳减排责任的分配是气候谈判中的核心问题,从以国家为单元分配排放指标的国际公平向以人口为基础的人均平等分配的转变是一个基本的发展趋势。“紧缩与趋同”方法、“人均累积排放”方法、“一个地球、四个世界”的减排路线图均有一定的合理性与局限性。在后京都时代(20122020年)的碳排放权分配中特别需要注意以下几个重大问题:分配正义与矫正正义的区分;罗尔斯正义两原则中的“平等自由原则”与“差别原则”;碳减排中的“三个世界”的划分。

关键词:碳排放与碳减排;共同但有区别的责任;气候正义;三个世界

 

一、碳排放与碳减排国际合作的基石:“共同但有区别的责任”原则

 “共同但有区别的责任” (common but differentiated responsibility)是国际环境法的一项基本原则,其要义是在全球环境保护中所有国家都负有共同的义务和责任,但是责任的大小又是有区别的,即发达国家承担主要责任,发展中国家承担次要的责任。

在全球气候治理中,“共同但有区别的责任”是发展中国家与发达国家历次气候变化谈判中的基础和核心,因为量化的减排指标、应对气候变化的资金和技术转移均与该原则有着密切的关系。20091218日,温家宝总理在哥本哈根气候峰会领导人会议上发表讲话指出,本次会议的成果必须坚持《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》中确立的基本原则,坚持“共同但有区别的责任”原则,注重减排目标的合理性并确保做出切实有效的制度安排。他表示,“共同但有区别的责任”原则是国际合作应对气候变化的核心和基石,应当始终坚持。[1]

“共同但有区别的责任”原则在《联合国气候变化框架公约》中有明确的具体的体现。

首先,序言明确提出 “共同但有区别的责任”的概念。“注意到历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家;发展中国家的人均排放仍相对较低;发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加,以满足其社会和发展需要”,“ 承认气候变化的全球性要求所有国家根据其共同但有区别的责任和各自的能力及其社会和经济条件,尽可能开展最广泛的合作,并参与有效和适当的国际应对行动”。

其次,公约第3条原则部分也明确提到了“共同但有区别的责任”。“各缔约方应当在公平的基础上,并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此,发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。”

再次,公约第4条关于“承诺”的规定体现了“共同但有区别的责任”的要求,这是公约中最实质性的内容。承诺分为一般性承诺和具体承诺两类。一般性承诺虽然主要是关于共同责任的规定,但侧重点还是发达国家,即发达国家应在承担共同责任方面起到表率作用。具体承诺则主要是关于发达国家的区别责任的规定。主要规定于公约第4条第2款和第3款中。而且,公约区分了三类国家来说明有区别的责任的思想。[2]

1997年的《京都议定书》以量化减排的方式进一步贯彻了“共同但有区别的责任”原则,该议定书规定从2008到2012年期间,主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5%,其中欧盟将6种温室气体的排放削减8%,美国削减7%,日本削减6%;而发展中国家则不承担强制减排的义务。

《京都议定书》碳排放与碳减排分配采用的是国家排放总量方法,即以国家为单元计算碳排放总量。这种分配方式虽然考虑了发展中国家的特殊情况,但忽视了国家的人口规模、未来排放需求等,因此受到很多批评。事实上,从《京都议定书》的达成过程可以看出,排放权指标的分配是政治妥协的结果,并没有科学依据支撑,甚至连京都会议的主席埃斯特拉都无法说明基准设定的依据和合理性。日本在1990年之前就致力于节能减排,如按照京都模式将1990年作为基准年,日本就要增加很大的经济负担;对于那些没有作出减排努力的高能耗国家的经济负担就相对较轻。这样的导向可能向发展中国家传递一个不好的信息,即提前减排并不值得,发展中国家没有必要在其承担强制性减排目标之前采取早期措施。[3]

在后京都时代如何寻找和达成碳排放量分配的新的方法,是国际气候治理中的一个关键问题。目前,主要有以下一些方案。

 

二、基于人均排放的“紧缩与趋同”方法

国际上大致有两种碳排放权的分配原则:一是国际公平原则;二是人际公平原则。国际公平原则是以国家排放总量为测算依据,《京都议定书》采用的就是国家碳排放总量的指标。人际公平原则则强调人均排放,二者的差异在于碳排放责任的承担主体,前者强调国家责任,后者重视个体权益。基于人际公平原则分配碳排放权得到越来越多的关注和支撑,“紧缩与趋同”(contraction and convergence)的方法就是人际公平原则的一个反映和运用。该方法由英国的全球公共资源研究所(Global Common Institute,GCI)在1990年提出。其基本内容是,享有碳排放权是世界各国的基本“权利”,确保享有这项“权利”的总预算要由各国分摊。设想发达国家与发展中国家从现实出发,根据人均原则在长期减排协议规定的时间内制定某一目标年全球统一的人均排放标准,逐步实现人均排放量趋同,最终在未来某个时点实现全球人均排放量相等。为此,GCI提出两条建议:(1)到20302040年,或在100年期预算的前三分之一时间内实现全球人均排放的趋同;(2)各国应就“紧缩与趋同”框架实施时间表的人口基数年达成一致意见。[4]

最近,Stern(2008)以及增长和发展委员会(the Commission on Growth and development,2008)等的研究报告表明,越来越多的研究者支撑在该方法的基础上进一步完善。[5]

 

三、人均累积排放方法

“紧缩与趋同”方法虽然体现了人际公平,但是没有反映发达国家在气候变化中的历史责任。对此,“人均累积排放”的概念得以提出。

2008年12月2日,中国政府代表团在波兰参加《联合国气候变化框架公约》(下称《公约》)缔约方第十四次会议时,提出应从“人均累积二氧化碳排放”来看待全球温室气体减排问题。这是中国代表团第一次在气候变化谈判中明确提出使用这一概念。

“人均累积排放”也是我国学者的主流观点。中国研究机构提出的碳排放权分配方案基本都是基于人均累积排放的原则。清华大学于“九五”和“十五”科技攻关报告中提出了考虑历史责任的人均累积排放相等的分配原则以及“两个趋同”的分配方法,并已纳入2006年公布的国家应对气候变化评估报告。“两个趋同”的方法中一个趋同是2100 年各国的人均排放趋同(或不高于2100 年的人均排放趋同值) , 另一个趋同是各国自气候变化得到普遍关注以来即1990 年到趋同年(2100 年) 的累积人均排放趋同。趋同的1990—2100 年的累积人均排放以及2100 年的人均排放趋同值将根据温室气体浓度控制在不同的水平这一目标来确定。在这种分配模式下, 发展中国家可以获得较多的发展空间, 其人均排放在某一时期将超过发达国家从而将经济发展到较高水平后开始承担减排义务。[6]

中国社会科学院2008 年提出了“满足人文发展基本需求的碳预算方案”。该方案包括:①确定评估期内满足全球长期目标的全球碳预算;②以基准年人口为标准对各国碳预算进行初始分配;③根据各国气候、地理、资源禀赋等自然因素对各国碳预算作出调整;④考虑碳预算的转移。国务院发展研究中心于2009年也提出了基于人均累积排放相等思想的分配方案。首先建立各国“国家排放权账户”,以计算各国历史累积排放与其应有排放权的盈亏;再将实现全球长期减排目标下世界新增总排放额度按人均累积原则分配到各国账户,各国依据各自账户下的排放额度制定减排路线图,并可进行国际交易,但到目标年各国都必须消除排放权赤字。[7]

 

四、“一个地球、四个世界”的减排路线图

目前《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》是世界200 多个国家分类为两组国家:发达国家和发展中国家,并且规定了两类国家在碳减排方面的“差别责任”。由于发展中国家有100多个,这种对发展中国家采用“一刀切”的国家分类原则并不适合现实情况, 也不利于减排目标实现。为此,我国学者胡鞍钢认为,提出全球减排中国家分类的两大原则,以取代传统的两组分类。[8]

第一大原则是以人类发展指数(Human Development Index,简称HDI)分类为基础的四分组原则来替代发达国家与发展中国家两分组原则。

总体上可以将HDI划分为四组,高HDI组(大于0.8)、上中等HDI组(0.65-0.8)、下中等HDI组(0.5-0.65)、低HDI组(小于0.5),即一个地球,四个世界。目前高HDI组共70个国家,16亿人,占世界总人口的25.46%,他们是减排的主体,是无条件的减排国。上中等HDI国(包括中国),共24.4亿人口,占世界总量的37.41%,他们应该成为全球减排的第二梯队,作为有条件减排国家。所谓有条件取决于该国HDI指标与0.8之间的差距,差距越小减排份额就越高。当他们的HDI从该组进入到高HDI组(即大于0.8组),他们就会从有条件减排国变为无条件减排国,例如中国将从2005HDI0.777,到2010年将达到0.8就自动成为无条件减排国。对其他两组即下中等HDI国和低HDI国不做强制性减排义务规定,但应该倡导这些国家根据本国国情自愿实施减排。

第二大原则是污染排放大国减排主体原则。目前,世界前20名排放国占了世界排放总量的75%。他们既是世界污染排放的主体,也是世界减排的主体,一个国家排放量占世界比重愈高,它对世界减排的贡献比例也愈高。其减排根据其对世界污染排放的负外部性分摊减排额度,谁排放的多,谁就减排的义务或减排额度就高。

 

五、后京都时代碳排放权分配的战略构想

 碳排放权分配涉及气候变化的历史责任与现实、未来的排放需求,涉及公平与效率的考量,涉及国家之间复杂的政治、经济和环保的博弈。因此,要达成一份各国能够接受的方案是非常困难的。但是,从以国家为单元分配排放指标的国际公平向以人口为基础的人均平等分配的转变是一个基本的发展趋势。任何全球减排协议的达成及其有效履行必须以气候正义为前提和基础,以人均排放权为基础符合人人平等这一普世的人权观念。温室气体的排放份额,应当为一种公共财产,对此公共财产,地球上所有的居民应平等地享有排放权。胡鞍钢教授提出的方案,能够将更多的发展中国家纳入到碳减排的框架中来,有利于减缓全球气候的变暖。但是,该方案最大的问题是没有考虑到国家的人口基数,忽视了人际公平,很难为发展中国家所接受。笔者认为,基于人际公平的 “紧缩与趋同”方法可以作为未来碳排放权分配的一个基础,在此基础上再作进一步的完善。为此,在后京都时代的碳排放权分配中特别需要注意以下几个重大问题。

第一,在全球气候治理中要区分分配正义(distributive justice)与矫正正义(corrective justice)

尽管正义有一张普洛透斯似的脸(a Protean face),尽管对于正义有不同的分类,但是亚里士多德所主张的分配正义与矫正正义乃是一种经典的分类,也体现在现代法律体系中。分配正义所主要关注的是社会成员或群体成员之间进行权利、权力、义务和责任配置的问题。矫正正义涉及对被侵害的财富、荣誉和权利的恢复、赔偿或补偿。在全球气候治理中,分配正义与矫正正义可以用于解决碳排放的历史责任与现实、未来排放之间的关系。也即,对于2012年后的碳排放权分配应当符合分配正义,各国人均排放应当在某一时点趋于相同。而对于发达国家在过去工业化100多年的时间内的累积排放及其气候效应(尤其是对发展中国家的损害或者潜在损害)的处理应当符合矫正正义。矫正的路径主要有两个:①发达国家向受损害的发展中国家进行经济赔偿或补偿;②如果不采取赔偿或补偿,另一个替代的路径是在碳排放权的分配中,考虑到发达国家的累积排放,发达国家应当在正常的排放额基础上扣除一定的排放指标,将此排放指标分配给受到气候变化损害的发展中国家。但是考虑到气候变化的危险性和碳减排的紧迫性,应当首选第一个矫正路径,第二个路径只是一个次要的、替代性的方案。

第二,在分配正义的实现过程中,要注意遵循罗尔斯的正义两原则。

罗尔斯正义两原则包括:[9]

第一,每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。

第二,社会与经济的不平等应这样安排,使它们:①在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益;②依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。

其中第一个原则称之谓“平等自由原则”,适用于社会基本结构的第一个部分,即社会制度规定和保障公民的各种基本的平等自由方面。按照罗尔斯的观点,公民的基本自由有政治上的自由及言论和集会自由;良心的自由和思想的自由;个人的自由和保障个人财产的权利;依法不受任意逮捕和剥夺财产的自由。按照第一个原则,这些自由都要求是一律平等的,因为一个正义社会中的公民拥有同样的基本权利。[10]第二个原则适用于指定与建立社会及经济不平等的方面,包含了两个子原则:差别原则与机会的公正平等原则。

碳排放涉及财产的利用、财富的追求,也涉及所谓“发展权”的行使。[11]人为活动导致的碳排放是现代工业文明发展的“副产品”,在现有的澳门银河在线75060.com结构基础之上,碳排放的配额直接涉及一个国家(尤其是发展中国家)的发展空间。“气候变化既是环境问题,也是发展问题,但归根到底是发展问题。”[12]碳排放与财产权的行使、财产自由往往是一个硬币的两个方面,碳排放也属于现代社会公民的基本自由。因此,按照罗尔斯正义的第一个原则,碳排放应当以人均为基础进行平等的分配。但是按照第二个原则中的差别原则,碳排放应当考虑广大发展中国家(尤其是最不发达国家)的实际情况向它们倾斜。也即发达国家的碳排放乃是豪侈性的排放,发展中国家的碳排放则是满足基本需要的生存性排放。在这两种类型中生存性的排放应当优先于豪侈型排放而得以满足。

发展中国家的这种特殊需要也反映在《联合国气候变化框架公约》之中,公约第4条第7款规定:“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺,将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让承诺的有效履行,并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。”《哥本哈根协议》第2条也作了类似的规定:“大家应该合作起来以尽快实现全球和各国碳排放峰值,大家认识到发展中国家碳排放达到峰值的时间框架可能较长,并且认为社会和经济发展以及消除贫困对于发展中国家来说仍然是首要的以及更为重要的目标,不过低碳排放的发展战略对可持续发展而言是必不可少的。”

第三,“共同但有区别的责任”原则之变迁:三个世界的构想

《京都议定书》规定第一承诺期(2008年—2012年)的碳减排目标,只针对发达国家和经济转型国家(即公约附件Ⅰ国家),非附件Ⅰ国家不承担减排义务,这可能导致“碳泄露”(carbon leakage)的发生,即碳排放将可能更多地向非缔约国或不承担减排义务的国家转移。为了有效应对气候变化,必须迅速凝聚共识,让更多国家加入到减排行动中来。《京都议定书》达成于1995年,彼时中国等发展中国家碳排放量在国际上的比例还不大。但随着经济的快速发展,中国、印度、巴西等发展中大国的碳排放量也随之迅猛增长。因此,“共同但有差别的责任”原则重心将发生转移,今后的发展趋势是其重心将从有差别的责任逐步向共同的责任转变。也即随着发展中国家经济的进一步发展,它们将逐步承担更多的责任。笔者借鉴胡鞍钢教授的观点,提出碳减排的三个世界构想。







   首先,发达国家要继续深度减排。而且发达国家的数量不能限于公约附件Ⅰ国家,应当根据人类发展指数或人均GDP将更多的国家纳入发达国家的行列。

其次,发展中国家尤其是发展中大国要逐步承担更多的义务。

后京都时代(20122020)发展中大国的公约义务应当有别于《京都议定书》规定的第一承诺期。但是,考虑到这些国家仍然处于工业化、城市化的快速发展时期以及人口基数,如果让这些国家马上实施总量减排,这是不公平也是不可能的。笔者认为,在20122020年发展中大国应当承担相对减排责任,即应当降低碳排放强度,或者说应当低于在“一切照旧” Business as Usual情景下的碳排放水平。这是一个比较现实和折中的方案,在哥本哈根气候大会中,一些发展中大国的承诺即采用这种减排方式。例如中国承诺2020年单位GDP温室气体的排放量较2005年减少40%45%印度承诺2020年单位GDP温室气体比2005年下降20%25%巴西承诺2020年将温室气体排放量在“一切照旧”情景下减少3 6 . 1%至38.9%。而且,笔者认为,这种相对减排不能仅是单方承诺,应当具有法律拘束力;碳排放强度降低的目标可以基于各国人类发展指数和人均碳排放量确定。

再次,鉴于最不发达国家的现实情况,除非发达国家对它们进行迅速的资金与技术转移,否则20122020年期间这些国家不承担减排义务。[13]




2017年04月21日

刘勇 朱瑜:碳关税与全球性碳排放交易体制的构建(2010年年会论文)

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吴卫星:后京都时代(2012—2020)碳排放权分配的战略构想 ——兼及“共同但有区别的责任”原则(2010年年会论文)

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赵秋雁 刘业帆:全球气候变化背景下中国MRV体系的构建(2010年年会论文)
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