摘 要:气候变化是当前的热点问题,全球应对气候变化的国际制度和举措必将对未来世界经济和国际政治产生长远而深刻的影响。“可测量、可报告和可核查”(MRV)成为气候变化国际谈判中的重要议题之一。本文从探讨MRV内涵和价值入手,分析了中国MRV体系的现状和不足,借鉴欧盟和美国MRV体系,提出了秉承 “共同但有区别责任”的理念,建设与国际接轨的有中国特色的MRV体系的建议。

关键词:可测量、可报告和可核查;气候变化;可持续发展

 

一、气候变化与MRV

气候变化是当前的热点问题,全球应对气候变化的国际制度和举措必将对未来世界经济和国际政治产生长远而深刻的影响。其中,2007 年12月,《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change,以下简称“UNFCCC”)第13次缔约方大会达成的《巴厘岛路线图》明确要求各国适当减缓行动(Nationally Appropriate Mitigation Action,以下简称“NAMA”)要符合“可测量(Measurement)、可报告(Reporting)、可核查(Verification)”(以下简称“MRV”),[1]这成为气候变化国际谈判中的重要议题之一。

对此,中国国内有不同的主张和理解。有学者通过分析资本主义制度的腐朽本质和发达国家推卸责任的企图,提出中国应当坚持自愿减排、采用自主减排的原则,不接受发达国家的MRV。[2]也有学者通过研究中国参与国际气候谈判的立场从被动却积极参与、谨慎保守参与到活跃开放参与的演变,认为中国应在确保国家主权得到敬重的前提下, 交流相关信息, 接受一定程度的减排监督。[3]还有专家认为,发展中国家应在可持续发展框架下积极实行MRV,[4]而且,中国已经在节能减排等NAMA方面遵循了MRV的原则,并不断取得进展。[5]

本文从探讨MRV的内涵和价值入手,针对中国实行国际MRV还是国内MRV的争议,通过借鉴欧盟和美国MRV体系,分析中国MRV体系的现状和不足,提出进一步完善中国MRV体系的建议,以期对中国应对气候变化的能力建设有所裨益。

 

二、MRV的基本内涵和价值

   MRV是可测量、可报告、可核查的体系。可测量性要求明确测量的对象、方式以及认知测量的局限性,即根据已建立的标准,尽可能的以准确、客观的概念描述该现象。可报告性涵盖报告的主体、内容、方式、周期等。具体而言,报告的主体包括NAMA主体自主报告、商业主体报告、非政府组织报告、独立专家报告和国际机构报告等;报告的内容既包括NAMA主体的地理和人文等背景先容,也包括具体的税收、研发、国际合作等相关政策和行动阐述;报告的周期则根据NAMA主体的不同而有月报、季报或者年报等差异。一般来说,核查是一个技术性而非评价性的方法,即关于信息准确性及其产生过程可靠性的评估,而不是一个义务是否履行的考量。原则上,不论是定性的,还是定量的信息都可以被核查。可核查性的核心内容是核查主体和核查条件,核查的主体有自我核查和第三方核查,核查的条件则取决于信息的来源和类型,可核查性和可测量性一样,可以通过直接的观察或间接的引导完成。可测量、可报告和可核查三者关系密切:测量的技术与结果影响了报告信息的准确性和可靠性;测量是依特定的标准而进行的,相应的,其结果应该具有可核查性;可核查的价值在于保证报告的结果数据相互比较与验证。[6] 可见,气候变化背景下的MRV体系要求,NAMA主体以特定的标准进行测量,以公开和标准化的方式报告,并且保证该信息的准确和可靠性可以被比较和核实。大家从以下三个方面诠释其内在价值。

首先,从MRV自身构建来看,MRV实质是不完善的程序正义。“程序,从法律学的角度看,主要体现为按照一定的顺序、方式与步骤做出法律决定的过程”。[7]约翰·罗尔斯对程序正义的经典论述中将其分为三类:完善程序正义、纯粹程序正义与不完善程序正义。完善程序正义,是指结果公正的标准是确定的,而且,可以设计出有效地实现这一结果的程序;纯粹程序正义,则指不存在关于结果公正的标准,只要程序完善地被实行,那么不管最终结果如何都体现为正义;不完善程序正义的基本标志,是判断正确结果的独立标准存在,但由于人类理性的有限性而没有保证其完美实现的程序。[8] MRV恰恰是一种不完善的程序正义,大家可以从以下两方面予以说明:一是MRV作为衡量NAMA的重要程序,正确结果的独立标准“可持续发展”客观存在;二是由于人类有限理性所决定,极有可能因为偶然的因素使之偏离正确的结果,这种偶然可能是指标设计缺憾(Deficient Indicators Design)所致,也可能由信息披露不充分(Inadequate Information Disclosure)引发,即无法设计出一种MRV确保“可持续发展”的必然实现。当然,这不意味着完全脱离正义的规范性要求,而是尽可能追求一种与结果有效衔接的MRV,并设置一个抑制性程序,以保证结果的正当性。

其次,在国际谈判的博弈中,MRV正逐步发展为NAMA的关键环节之一。1992年UNFCCC不仅确立了依据“共同但有区别责任”采取减缓和适应行动来应对气候变化的国际准则,还要求缔约方提供、定期更新以及公布国家履约信息通报(National Communications),[9]这可以认为是MRV体系发展的雏形。1997年UNFCCC第3次缔约方会议达成的《京都议定书》提出,气体源的排放和各种汇的去除及相应举措应当以公开和可核查的方式进行报告,并依据条款7和8进行核查。[10]这表明了国际社会希翼藉MRV体系增强透明度的决心。《巴厘岛路线图》则明晰化了MRV体系的要求:发达国家包括减排目标和举措在内的NAMA要符合MRV;发展中国家可持续发展过程中获技术、资金和能力建设援助的NAMA要符合MRV。[11]2009年UNFCCC第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次会议达成的《哥本哈根议定》进一步具体化了MRV的实行,包括MRV的主体、条件、频度、方式等,并在附录中预留了未来谈判的空间。[12]从对国际谈判博弈的分析中可以看出:公开、公正、公平的MRV体系正在成为未来共同应对气候变化和不断增进国际信任的重要环节,该体系既要满足跟踪NAMA主体气候变化解决方案的要求,还要涵盖因政治经济体制差异、国家发展阶段和目标不同而形成的多种政策和行动。

最后,从可持续发展角度,MRV体系在碳排放制度安排中具有重要的意义。可持续发展的基本理念是既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。[13]通过上述系列国际条约的构建,“碳排放”这样一个实质的人类活动已经变成了一种抽象的、可分割、可交易的法律权利,从而在法律上产生各国围绕“碳排放权”展开的全球政治博弈。[14] 利益的发展变化决定着法的发展变化,同时,法对利益的形成、实现和发展有能动的反作用[15]相应的,任何国际公约及其制度设计,在法律上体现为具体的权利义务安排,但本质上是缔约主体间的利益分配。可以说,排放权就是发展权的问题。中国应当在可持续发展的框架下,统筹考虑经济发展、消除贫困、保护气候,实现发展和应对气候变化的双赢,确保发展中国家发展权的实现。[16]基于此,有学者呼吁:“对于在国际话语体系下形成的‘碳政治’而言,中国缺乏的不是具体的谈判主张和策略,而是统摄这些主张和策略的整体国家发展战略,以及为这套国家战略奠定正当性基础的话语系统”;[17]有学者通过分析世界澳门银河在线75060.com基本状况和发展趋势,提出了建设中国特色新型澳门银河在线75060.com的发展思路:利用效率高、技术水平先进、污染排放低、生态环境影响小、供给稳定安全的澳门银河在线75060.com生产流通消费体系;[18]也有学者跳出现有京都模式的思维定式,基于人文发展基本碳排放需求理论与方法,研究构建更为公平、有效的碳预算方案。[19]毫无疑问,构建有中国特色而且与国际接轨的灵活科学的MRV体系,是可持续发展和不断推进NAMA的重要基础,必将成为碳排放制度安排中一项紧迫而长期的艰巨任务。

 

三、明晰MRV体系建设中秉承的基本理念

 中国作为负责任的发展中大国,积极应对气候变化,采取的系列政策包括:《气候变化初始国家信息通报》(2004 年10 月)、《 气候变化国家评估报告》(2006年12 月)、《中国应对气候变化国家方案》(2007 年6 月)、《应对气候变化科技专项行动》(2007年6月)、《中国的澳门银河在线75060.com状况与政策》(2007年12月)、《中国应对气候变化的政策与行动》(2008年10月)、《落实巴厘路线图—中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场》(2009年5月)(以下简称《哥本哈根立场》)、《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》(2009年8月)和《中国应对气候变化的政策与行动》(2009年11月)等。其中,《哥本哈根立场》提出了中国对MRV的基本原则,大家可以从其与《巴厘岛路线图》和《哥本哈根协定》关于MRV主张的对比中探讨中国MRV体系建设的理念。

虽然二者对发达国家MRV的表述有所差异,但基本精神一致。《哥本哈根立场》第三条第(二)款第1项中(3)、(4)和(5)提出包括发达国家应当承担有法律约束力的、大幅度的、量化的MRV的减排义务,发达国家的减排指标及相关政策、措施和行动应当满足MRV的要求等。《巴厘岛路线图》第1条b款(i)指出发达国家包括减排目标和举措在内的NAMA要符合MRV。《哥本哈根协定》第4条和第5条认可了附件一缔约方以《哥本哈根协定》附录1格式确认2020年的定量减排目标(Quantified economy-wide emissions targets for 2020)和基准年(Base Year)。非附件一缔约方以《哥本哈根协定》附录2格式确认减排措施(Actions)。当然,二者都没有指明发达国家实行国内MRV还是国际MRV?

《哥本哈根立场》第三条第(二)款第2项中(2)和(6)提出:发展中国家NAMA以发达国家提供MRV的技术、资金和能力建设支撑为条件;MRV的要求仅适用于获得支撑的NAMA。这与《巴厘岛路线图》第1条b款(ii)的要求基本一致:发展中国家可持续发展过程中获技术、资金和能力建设援助的NAMA要符合MRV。《哥本哈根协定》第8条也强调了发达国家对发展中国家的融资等支撑,如在2010年至2012年期间提供300亿美金,在2020年以前每年筹集1000亿美金资金用于解决发展中国家减排需求等。但是,《哥本哈根协定》第5条对于非附件一缔约方区分了获得国际支撑的NAMA要实行国际MRV,其他则要实行国内MRV。这意味着二者的分歧在于:发展中国家NAMA以发达国家提供MRV的技术、资金和能力建设支撑为条件,还是发达国家对发展中国家提供国际支撑以其NAMA符合MRV为条件?这些获得国际支撑的NAMA实行国际MRV,还是国内MRV?大家认为,中国MRV 体系建设的核心是秉承 “共同但有区别责任”的理念,这既符合人类可持续发展的理论和实践,也是环境法律 “污染者负担”原则和“受益者分摊补偿”原则的反映,关键是剖析 “共同性”以及“区别性”,实现两个转变。具体分析如下:

第一,从消极反对国际MRV到主动制定MRV国际规则的战略。目前,已有75个缔约方做出2020年前减排承诺,112个缔约方(111个国家和欧盟)表示支撑《哥本哈根协定》。[20]同时,大家应该认识到,根据该协定第12条,工作小组将在2015年结束前完成对该协议最终目标及其实行情况的评估,可见,包括MRV尤其是国际MRV体系在内的全球应对气候变化制度尚无定论,而是一个需要持续谈判的议题。此外,还需要关注的是,该协定是非法律约束力文本(A Non-legal Binding Deal),仅作为今后的“谈判基础”。所以,包括MRV体系在内的应对气候变化制度必将在持续的谈判中继续博弈。中国作为发展中大国,既面临巨大的国际压力,也在谈判中具有举足轻重的地位,完全可以广泛的参与到国际规则的制定中,不断提高国家谈判能力,争取更多的话语权,为维护国家利益,同时也为国际社会,为改善全人类赖以生存的环境,做出自己的贡献。具体可以围绕三个议题展开:一是明确国际MRV体系的主体、范围、条件、方式、程序等,当然,已有的国家履约信息通报应纳入该体系的一部分(附件一缔约方每年进行一次,非附件一缔约方则每两年一次)。二是要求附件一缔约方包括减排指标、政策、措施和行动以及对其他主体的技术、资金和能力建设等支撑在内的所有NAMA也应当符合国际MRV。三是界定《哥本哈根协定》中“得到国际支撑的且根据协定确认列入附录2的NAMA,需要进行国际MRV”的含义和条件,使之具体、明确、可区分和可操作。如该NAMA需要满足100%来自国际支撑的条件,且未发生“清洁发展机制”(Clean Development Mechanism)或者“联合履行机制”(Joint Implementation)等抵免情形。

第二,从阐明MRV立场到建设MRV体系的转变。《哥本哈根立场》关于MRV问题立足于阐明立场,这是厘清建设思路的基础,今后的建设任务无疑是艰巨的。遵循“共同但有区别责任”的理念来探讨MRV体系建设的基本原则:一方面,共同性在于总体目标一致。各缔约方均应在公正和可持续发展的基础上,实施低碳排放的发展战略,加强长期合作以对抗气候变化。MRV的使命在于促成这些致力于可持续发展的战略和举措的程序正义的实现。另一方面,区别性主要在于具体目标设定的性质不同:UNFCCC附件一缔约方是应纳入MRV的强制性目标(定量减排),非附件一缔约方是不应纳入MRV的自愿性目标。“中国承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%,并将之纳入国民经济约束性指标”。[21]这不是定量减排目标,而属于自愿减排性质。“共同性”是应对气候变化的基础,“区别性”是不同发展阶段下的具体安排,二者在动态发展和变化中寻求平衡。从长远考虑,中国不仅要阐明立场,更要积极建设国内MRV体系,并建立与国际MRV机制的有效衔接,这是可持续发展的必然要求。

 

四、构建有中国特色的MRV体系

 

2003年10月,欧盟理事会和欧洲议会通过了《温室气体排放交易指令》(Directive 2003/87/EC)。该指令建立了迄今为止由发达国家设立的排放交易体系中最大的一个温室气体排放交易体系(European Union Emissions Trading Scheme, 简称“EU ETS”),并修订了理事会指令96/61/EC。[22]此后,欧盟不断加强相关立法。关于MRV,2007年7月,欧盟理事会和欧洲议会通过了《温室气体的监测和报告准则》(Directive 2007/589/EC),该准则以《温室气体排放交易指令》的24条所列27个成员国以及附件1所列入行为为适用对象,详细规范了监测方法(监测系统、监测方案和计算公式等)、严格了质量控制程序(数据流的采集和处理、质量保证测量的设备、更正和纠正的措施等)、确立了第三方核查制度,以确保可靠性、可信性及监测系统和报告数据的准确性。[23]随后,2008年12月,《温室气体的监测和报告准则修正案》(Decision 2009/73/EC)将氧化亚氮(N2O)纳入调整范围。[24] 2009年4月,《温室气体的监测和报告准则修正案》(Decision 2009/339/EC)又将航空活动的货吨公里数据纳入MRV体系。[25]

2009年9月,美国环保署通过《温室气体报告规则》(Greenhouse Gas Reporting Rules),该规则要求化石燃料燃烧/工业温室气体排放者、汽车和发动机制造商、温室气体年均排放超过2.5万公吨的设备提交年度报告给环保署。开始监测年度为2010年1月到2011年3月31日。[26] 2010年3月,美国环保署发布的《温室气体报告规则修正案》(Greenhouse Gas Reporting Rules Amendments and Source Additions)分行业细化了原规则。该修正案包括四项新规则:母企业/北美行业分类系统修正案;石油和天然气系统;碳捕获和封存;电力工业、氟里昂、进出口含氟里昂预充电设备(或其包装为含氟里昂的泡沫塑料)、输电配电设施使用和输电配电设施的制造。开始监测年度为2011年1月到2012年3月31日。[27]2010年7月又依据1986年《紧急规划与社区知情权法案》(Emergency Planning and Community Right-to- Know Act, EPCRA)发布了《报告选项的指引》(Guidance on Reporting Options)

从欧盟和美国MRV立法中可以得出两点启示:

第一,二者都颁布了较高层次的MRV专门性立法。欧盟采用的是区域整体立法,美国采用的联邦立法形式。中国虽然基本形成了应对气候变化法律法规体系,包括《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《节约澳门银河在线75060.com法》、《可再生澳门银河在线75060.com法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《循环经济促进法》、《森林法》、《草原法》、《水法》等多部,以及正在制定《澳门银河在线75060.com法》,并正在修改《大气污染防治法》等。但是,目前还没有MRV专门性法律。2007年3月5日,第十届全国人民代表大会第五次会议政府工作报告提出要抓紧建立和完善科学、完整、统一的节能减排指标体系、监测体系和考核体系,实行严格的问责制。[28]2007年11月17日,《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》(国发〔2007〕36号),国务院同意发展改革委、统计局和环保总局分别会同有关部门制订的《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》(以下称“三个方案”)和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》(以下称“三个办法”)。可以说,这三个方案和三个办法,是中国MRV体系的有机组成部分,但是,三个方案适用澳门银河在线75060.com强度(Energy Intensity)指标而没有体现碳强度(Carbon Intensity)指标,三个办法适用于二氧化硫(SO 2)和化学需氧量(COD)而没有包括温室气体。“2009年11月26日,环境保护部审议并原则通过了《环境监测管理条例(草案)》,该条例共7章79条,对环境监测管理的体制制度、环境监测数据的法律效力、环境质量考核制度、环境监测机构、社会检测机构以及环境监测技术人员的管理、监测数据的管理和共享等都做出了规定”。[29]该条例将是中国MRV体系的重要组成部分,其监测范围之一“环境空气”可以说明为包括温室气体,但是,条例中并未予以明确,亟需配套的规则予以细化。而且,从法律效力角度,该条例属于行政规章,效力低于法律和行政法规,在司法实践中的适用也有一定的限制。因此,中国应当积极参与国际谈判,借鉴欧盟和美国立法,适时出台覆盖温室气体的MRV专门性法律。

第二,二者的MRV体系建设目标着眼于国内、区域性乃至于国际性机制的相互衔接。欧盟建立了第三方核查制度,美国提出MRV体系应当实现定量衡量全球和美国温室气体减排的进展。中国提出 “要充分论证,周密制定建设方案,既要吸取借鉴世界先进经验,又要勇于创新,务必使污染减排指标、监测和考核体系达到国际一流水平”。[30] 大家认为,“与国际体制衔接”应当是“国际一流水平”应有之义。中国首先应从以下两方面入手:

一是,将温室气体排放量作为评价多种政策和措施的首要计量单位,有助于把各项成果对总的温室气体排放量(的影响)进行评估。[31] 固然,中国当前温室气体与污染物排放“同根、同源、同步”,协同治理非常必要。然而,大家应当认识到,《京都议定书》规定的“减排”主要是指减少对二氧化碳(CO2), 甲烷(CH4), 氧化亚氮(N2O), 氟烷(HFCs), 全氟化碳(PFCs), 六氟化硫(SF6)等6种温室气体的排放。[32] 欧盟温室气体排放监测和报告系列指令包括了上述6种温室气体。[33]美国《清洁澳门银河在线75060.com与安全法案》除覆盖上述6种温室气体外,还包括了氟温室气体[34]中国在《气候变化初始国家信息通报》(报告年份为1994年)中列出了3种温室气体:二氧化碳、甲烷和氧化亚氮的排放情况。[35]进行中的第二次国家信息通报(Second National Communications, 以下简称SNC)(报告年份为2005年)拟将温室气体的报告范围从3 种(CO2、CH4、N2O)扩大到6 种(CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6)。[36] 相应的,中国MRV体系的建设至少应该覆盖该6种温室气体,并将其排放量作为首要计量单位。

二是分行业分源头(Sectors/source categories)实施MRV,为优化产业结构提供依据,从而促进温室气体减排。《京都议定书》附件2列举了澳门银河在线75060.com、工业、农业、溶剂及其他产品使用、废物等污染源。欧盟《温室气体的监测和报告准则》附件2到附件11列明了分源头的引导方针:包括矿油精炼厂、炼焦炉、矿砂烤烧设备、生钢铁生产设备、水泥熔渣生产设备、石灰生产设备、玻璃制造设备、陶瓷产品制造设备、纸浆和纸张制造设备等,美国《温室气体报告规则修正案》的四项新规则也体现了分源头MRV的精神。“《中国应对气候变化的政策与行动》详细列举了相关政策措施,对其中8 项进行了量化描述,包括单位GDP 能耗、可再生澳门银河在线75060.com利用占澳门银河在线75060.com总需求量、火电机组供电标准煤耗、核电装机容量、十大重点节能工程、千家企业节能行动、建筑节能、造林活动”。[37]可见,中国运用了多种衡量指标,这符合中国自身国情需求,也给其他国家向UNFCCC 秘书处报告NAMA时,提供了有用的模型。但是,大家看到,中国在很大程度上依赖于初级的指标,如标准煤耗和装机容量等,而不是分行业和分源头计算。而且,这些项目主要集中在工业部门,致力于提高节能减排的能力。进行中的SNC拟从分源头估算温室气体,实施了“中国准备SNC能力建设”项目,包括 “工业生产过程温室气体清单编制”、“畜牧业温室气体清单编制”、“废弃物处置温室气体清单编制”等五个分包子项目。[38]项目实施中发现,工业生产过程温室气体清单编制的数据收集困难普遍存在于各个行业之中,[39]土地利用变化和林业温室气体清单存在着较大的不确定性,澳门银河在线75060.com活动排放因子确定工作还有待于进一步细化等。[40]可见,中国对温室气体排放按源头进行归类以及计算不同部门对于温室气体排放的贡献量的工作,刚刚开始起步,要保证清单编制常态化和规范化,尚须不懈努力。国家信息通报作为一项国家履约活动具有重要意义,是MRV体系建设中的重要组成部分,既要与国际MRV机制相衔接,也将为优化产业结构提供依据,从而实现低碳经济。

此外,还要建立和完善温室气体实时监控信息系统和数据库管理系统,保障各部门间环境监测信息系统实现互联互通和信息公开透明,加强跨部门、跨地区、跨国的信息交流与合作等。

 

(备注:该论文已发表于《国际经济合作》2010年第8期。另外,由于论文提交后,美国《清洁澳门银河在线75060.com与安全法案》在参议院未获通过,且新颁布了相关法令Guidance on Reporting Options,所以在此提交的文章根据最新发展略作修改。)



2017年04月21日

吴卫星:后京都时代(2012—2020)碳排放权分配的战略构想 ——兼及“共同但有区别的责任”原则(2010年年会论文)

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