摘 要:税收制度可以有效的引导社会经济活动,从而调整社会经济结构。为了推动低碳经济的发展,加强节能减排的宏观调控力度,我国的税收法律制度应作出如下一些变革:制定节能技术和节能产品的增值税优惠政策;落实节能服务行业营业税减免优惠政策;增设针对高能耗产品的特别消费税,稳步推进碳税改革拓宽所得税的抵扣范围;适当提高低碳产业的抵扣率;以车船税物业税为依托,构建低碳促进型财产税制度;妥善稳健控制资源税改革的范围。

关键词:碳减排;税收;改革

 

低碳经济的核心问题就是两个:第一,利用低碳澳门银河在线75060.com,第二,节能减排。这两个问题归根到底还将落实同一个问题上:产业结构调整。低碳经济的基础是低碳技术的研发,但是推进碳减排绝不仅仅是科学家的事情。中国的低碳经济要想渐入佳境,无论是低碳澳门银河在线75060.com的生产、还是低碳产品的推广,以及节能减排的技术服务等,这些领域要必须要实现产业化、规模化。这绝不是政府主管部门扶持几个国家重点项目就可以解决的问题,它需要的从产业发展和产业结构调整的宏观层面上进行通盘的考虑,科学创新激励制度。在这些激励制度中,税收法律制度无疑是极其重要的制度之一。

税收法律制度是国家强制地、无偿地参与国民收入和社会产品的分配和再分配的一种法律制度。税收除了组织必要的国家财政收入外,还可以凭借国家强制力参与社会分配以调节社会经济关系。政府凭借国家强制力参与社会分配,必然会改变社会各集团及其成员在国民收入分配中占有的份额,这将影响纳税人的经济活动能力和行为,进而对社会经济结构产生影响。政府利用这种影响,有目的的对社会经济活动进行引导,从而合理调整社会经济结构。例如,高额的澳门银河在线75060.com税可能会使得个人私家车,改乘公共交通,使用节能灯来代替白炽灯,商业组织则可能通过安装新型装置或更新供热/制冷系统来提高澳门银河在线75060.com利用效率……。因此,税收能提高节能产品的成本竞争力,使它们能与价格低廉的高碳排放的产品相抗衡。因此,推进碳减排的激励机制创新,税收法律制度的改革自然应该成为重中之重。

近年来,我国在不断加强节能减排方面的立法工作。2002年6月全国人大常委会通过了《清洁生产促进法》。2007年10月全国人大常委会第三十次会议修改了《节约澳门银河在线75060.com法》。2008年8月全国人大常委会审议通过了《循环经济促进法》。然而,令人遗憾的是这些法律中关于促进节能减排的税收问题规定的都过于原则,都是授权性的规范。同时,主管部门依据这些授权性的规范出台的操作性规范也存在针对性不强、覆盖度不足、操作性欠佳等诸多问题。为了切实推进节能减排,大家的税收制度创新就不能仅仅停留在原则层面,必须进行具体化和精细化的设计,从具体税种[1]入手设计合理可行的制度规范,为我国节能减排工作提供真正有力的法律支撑。

 

一、碳减排与流转税制度创新——以增值税、营业税、消费税为支柱的全面规制

 流转税是以商品生产流转额和非生产流转额为课税对象征收的一类税。流转税是我国税制结构中的主体税类,目前包括增值税、消费税、营业税等税种。

(一)碳减排与增值税制度改革

增值税是对销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人就其实现的增值额征收的一个税种。中国自1979年开始试行增值税,现行的增值税制度是以19931213日国务院颁布的《中华人民共和国增值税暂行条例》为基础的。增值税已经成为中国最主要的税种之一,增值税的收入占中国全部税收的60%以上,是最大的税种。增值税税率除减税、免税等情形以外,一律适用17%的基本税率,对于烟、酒、豪侈品等特殊货物另通过加征消费税来进行税收负担的调节。

就政策层面而言,2007年国务院出台的《节能减排综合性工作方案》曾提出对节能减排设备投入资金给予增值税进项税抵扣的政策。然而这一政策现在已经成为“口惠而实不至”的政策。为了应对国际金融危机,从200911日起,在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革。改革的主要内容是:允许企业抵扣新购入设备所含的增值税。增值税转型实际上是给企业减负。在当前国际金融危机对我国实体经济影响显现的背景下,我国全面推进这一改革有利于鼓励企业设备更新和技术升级,推动企业成为市场长期投资主体。不过如此一来设备投资抵扣增值税优惠就成为了一项普惠政策,而非专门针对节能减排的专项优惠政策。

就法律层面而言,我国现行的增值税制度对于节能减排的税收优惠有原则性的规定。《清洁生产促进法》第七条规定:“国务院应当制定有利于实施清洁生产的财政税收政策。”《节约澳门银河在线75060.com法》第六十一条规定:“国家对生产、使用列入本法第五十八条规定的推广目录的需要支撑的节能技术、节能产品,实行税收优惠等扶持政策。”但是对于此两条规定在增值税这一大税种中的贯彻落实仅仅是五个国家税务总局的行政规范性文件[2]:《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税〔2008156号);《财政部国家税务总局关于再生资源增值税政策的通知》(财税〔2008157号);《财政部国家税务总局关于以农林剩余物为原料的综合利用产品增值税政策的通知》(财税〔2009148号);《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的补充的通知》(财税〔2009163号);《财政部国家税务总局关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》(财税〔200716号)。这五个行政规范性文件的主要内容是两大部分:第一,对于清洁澳门银河在线75060.com、可再生澳门银河在线75060.com给予增值税优惠,例如风能和生物质能等;第二,对于节约资源和综合利用资源给予增值税优惠,例如利用废渣生产的建材产品和油母页岩发电等。

分析上述文件,大家发现税务机关对立法精神的理解存在两大偏差:第一,在制定操作性规范时,将《清洁生产促进法》第七条的“清洁生产”“压缩”成了“清洁澳门银河在线75060.com的生产”。问题是清洁澳门银河在线75060.com生产不等于是清洁生产,例如太阳能电池的原材料高纯多晶硅生产的副产品是四氯化硅,这是一种高毒物质。用于倾倒或掩埋四氯化硅的土地将变成不毛之地,草和树都不会在这里生长。第二,在制定操作性规范时,将《节约澳门银河在线75060.com法》第六十一条的规定的“节能技术”和“节能产品”“裁剪”成了“资源综合利用”的技术和产品。问题是,资源综合利用的产品不等于节能环保的生产。例如广东云浮焚烧电子垃圾提炼贵重金属严重污染环境,[3]算是资源节约和资源再利用,但是却严重影响环境;再例如享有免除增值税优惠的矿渣水泥生产方式依旧是高耗能和高排放,从整体上看,也属于需要“瘦身”的产业。

大家认为,“清洁生产”的本意是低污染和低排放的生产,它以低污染和低排放的生产技术工艺为基础,以低污染和低排放的产品为目标。其中“低排放”的目标在《节约澳门银河在线75060.com法》具体体现为“节能技术”和“节能产品”。由此来看,我国增值税法律制度对于节能减排产业的制度支撑基本是一个空白。出现这种情况的基本原因是我国至今尚没有国家节能标准。目前国家对节能产品实施认证的唯一机构只有1998年《节约澳门银河在线75060.com法》颁布后,经前国家质量技术监督局授权,在前国家经贸委牵头下组建的中国节能产品认证中心。该中心属于一个有政府背景的第三方机构,并不具备出台国家标准的权力。因此,在缺少国家节能标准体系和节能认证制度的现状下,即使想制定相关的增值税的优惠制度也是无从下手,无章可循。只有有了节能国标后,节能减排增值税改革才能找到制度依托。

不过,缺少国家节能标准,并不意味着增值税的改革就无可作为。当前,大家可以通过节能技术和节能产品目录制度来实施增值税优惠政策。近年来,中央和各级政府出台了一批节能技术和节能产品目录,可是这些目录能够发挥作用的领域只有现在依旧很不规范的政府采购。国家税务总局可以考虑在缺少国家节能标准的状况下,先通过这些目录,进行增值税扶持。为了谨慎起见,大家可以暂不考虑地方政府发布的相关目录,仅以国务院发布节能技术和节能产品目录为依据,对符合该目录要求的企业实施增值税的减免和优惠。不过这一过渡性的措施对发布节能技术和节能产品目录的其他部门也提出了更高的要求,那就是目录要依据节能效果分若干等级。设置这种节能等级的目的是便于税务机关依次设置合理的增值税优惠级差,对于高效节能的产品可以采取免征增值税的政策,对于一般节能的产品可以采取适当减征增值税的政策。

(二)碳减排与营业税制度改革

营业税,是对在我国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人,就其所取得的营业额征收的一种税。营业税的征税范围主要是服务业,例如交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、学问体育业、娱乐业、服务:以及转让无形资产、销售不动产等。简而言之,如果仅仅销售货物而不提供场所服务,则征收增值税,不征营业税;如果不销售货物只提供场所服务,则征收营业税,不征增值税。营业税税率相对较低[4],加之只针对场所服务,所以从表面上看和低碳生产并无太大的关联。但是如果用好营业税,依旧可以为推进低碳生产发挥重要的作用。这一关联点就是最近政府积极倡导的“合同澳门银河在线75060.com管理制度”。

合同澳门银河在线75060.com管理是发达国家普遍推行的、运用市场手段促进节能的服务机制。节能服务企业与用户签订澳门银河在线75060.com管理合同,为用户提供节能诊断、融资、改造等服务,并以节能效益分享方式回收投资和获得合理利润,可以大大降低用能单位节能改造的资金和技术风险,充分调动用能单位节能改造的积极性,是行之有效的节能措施。我国上世纪90年代末引进合同澳门银河在线75060.com管理机制以来,通过示范、引导和推广,节能服务产业迅速发展,专业化的节能服务企业不断增多,服务范围已扩展到工业、建筑、交通、公共机构等多个领域。2009年,全国节能服务企业达502家,完成总产值580多亿元,形成年节能能力1350万吨标准煤,对推动节能改造、减少澳门银河在线75060.com消耗、增加社会就业发挥了积极作用。加快推行合同澳门银河在线75060.com管理,积极发展节能服务产业,是利用市场机制促进节能减排、减缓温室气体排放的有力措施,是培育战略性新兴产业、形成新的经济增长点的迫切要求,是建设资源节约型和环境友好型社会的客观需要。[5]

但是由于节能服务行业起步迟市场有待开发等诸多原因,必然存在融资困难、规模偏小、发展不规范等突出问题,因此税收的扶持就显得弥足重要。而扶持此一行业的主要可以利用的税种就是营业税。国务院办公厅转发的发展改革委等部门《关于加快推行合同澳门银河在线75060.com管理促进节能服务产业发展意见的通知》中虽然明确规定:“对节能服务企业实施合同澳门银河在线75060.com管理项目,取得的营业税应税收入,暂免征收营业税,对其无偿转让给用能单位的因实施合同澳门银河在线75060.com管理项目形成的资产,免征增值税。节能服务企业实施合同澳门银河在线75060.com管理项目,符合税法有关规定的,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税”。不过令人遗憾的是,国家税务主管本门具体实施办法至今尚未出台。而且节能服务企业在起步阶段,其企业所得的规模一般不会太大,所以企业所得税的减免意义不是非常大,而相对固定的营业税对于初生企业的生存则会更加重要,因此,从扶持节能服务行业的角度看,将“暂免征收营业税”的政策修改为固定期限(例如5年)的免征营业税,会更加有利于形成企业的未来预期,有利于该行业的长期可持续发展。另外,对于个人提供节能服务的所得,在个人所得税中也应有所规定,以最大限度的激励节能生产的积极性。

(三)碳减排与消费税制度改革

消费税是在对货物普遍征收增值税的基础上,选择少数消费品再征收的一个税种。消费税主要是为了调节产品结构,引导消费方向,保证国家财政收入。现行消费税的征收范围主要包括:烟,酒及酒精,鞭炮,焰火,化妆品,成品油,贵重首饰及珠宝玉石,高尔夫球及球具,高档手表,游艇,木制一次性筷子,实木地板,汽车轮胎,摩托车,小汽车等税目,共有13个档次的税率,最低3%,最高56%

为了推进落实节能减排,我国在消费税领域进行了一系列改革,对高耗能、高排放的产品征收高额消费税,对低耗能、低排放的产品则减免消费税。例如提高大排量汽车消费税税率,降低小排量乘用车的消费税税率。排量在3.0L4.0L之间的车型,税率从原来的15%调整至25%,排量在4.0L以上的车型,税率将从原来的20%上调至40% 还将石脑油、润滑油、溶剂油、航空煤油、燃料油等成品油纳入消费税征收范围。同时对以动植物油为原料,经提纯、精炼、合成等工艺生产的生物柴油,免征消费税。 

但是目前的消费税改革思路还是比较狭隘的,这种狭隘表现在两个方面:第一,对于澳门银河在线75060.com的直接消费调控的范围过窄,仅对汽油和柴油征税,而其他澳门银河在线75060.com产品例如煤炭、天然气和电力等则没有涉及。第二,对于澳门银河在线75060.com的间接消费调控范围过窄,仅就小汽车和摩托车征税,而其他高能耗产品(如重化工产品、水泥、火电、冶炼等)则几乎是空白。可见,目前的消费税政策尚不足有效压制澳门银河在线75060.com使用环节上的浪费现象,发挥不出其应有的宏观调控作用。

未来的消费税改革可以分两步走:

第一,现阶段应适当扩大消费税征收范围,将目前尚未纳入消费税征收范围且不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围;适当调整现行应税消费品的税率,对节能产品适当降低税率,而对高能耗产品提高消费税率。当然,要想推进此一改革的前提是国家节能标准的出台,否则税务主管部门也无法推进。可以说,目前消费税改革的前提是也节能减排认证制度的完善。大家认为,可以考虑通过行政法规的授权在国家标准化管理委员下设置一个由多个行业、部门组成的节能标准管理委员会,其法律地位是法律法规授权的组织,由其来颁布、修改、调整国家统一的节能减排标准。只有有了节能国标后,澳门银河在线75060.com消费税改革才能找到制度支撑。目前,控制一些高排放产业过度扩张的应急举措是对电征收消费税。具体的做法是:对于不同的行业设立合理的用电额度,企业则应根据行业设置的电力使用标准额度进行生产,对使用电力超过合理限度的的企业征收惩罚性的电力消费税。这样的制度化引导一定会比运用行政命令来关停、合并和整顿要妥当的多,也更加符合法治的原则。

第二,在时机成熟时,稳步开征“碳税”。碳税是一种特别消费税,它是根据排放碳量的多少来征收税费的。政府部门先为每吨碳排放量确定一个价格,然后通过这个价格换算出相应产品的税费。因为征税使得高碳排放的产品的成本变高,这会促使公共事业机构、商业组织及个人减少燃料消耗并提高澳门银河在线75060.com使用效率,而且通过征收碳税而获得的收入还可用于资助环保项目。近十年来,欧美国家开始逐步开征碳税。丹麦是于1993年开始对家庭和工业行业征收碳税的。1977年的一项评估表明,如果不征收碳税,丹麦工业企业的耗能将比征收的情况高出10%。德国是1999年开始对汽车燃料、燃烧用清质油、天然气和电征碳税的。来自税收的财政收入再充实到职工养老金中。有分析表明,到2002年底,德国已经减少碳排放700多万吨,新增6万个就业岗位。[6]

关于我国是否开征碳税,争议很大。一方面,开征碳税不仅有利于节能减排,还可以有效的推进清洁澳门银河在线75060.com产业的发展,是推动我国低碳经济建设的有效手段之一。但是碳税是一柄双刃剑,也有其副作用。实施碳税虽然有助于减少环境污染,但是可能会导致大量的高碳产业为了降低产品成本转移到环境政策宽松的国家,结果会造成就业困难和经济衰退。中国作为世界制造业的中心,如果不切实际的开征碳税可能会造成灾难性的后果。另外,从碳税的社会后果看,火电、取暖、液化气生产等企业的碳税负担最终会转嫁到消费者头上,低收入人群的生活可能受到影响,这不利于社会稳定。但是在国际政治压力下,碳税在我国的实施,将是迟早的事。因为,即使大家不征收碳税,其他国家也可能会征收大家碳关税。开征碳税可以以合法的方式规避国外的碳关税,因为WTO原则不允许双重征税,这样大家至少可以将这一笔财富留在国内,用于环境保护和改善民生。

因此,大家认为,碳税必须要开征,但是要稳步开征。首先,征收对象要有所控制,抓大放小,保内需控外需。大家应当从温室气体排放大户和排放的重点行业入手。对于小型的企业,为了促进就业和经济的增长,可以考虑不予征收或者优惠征收。对于一些主要针对国内市场的产业可以不征或少征,因为该类产业不会面对碳关税的问题。对于外向型的产业则可以开征碳税以规避碳关税。其次,征收时间要有所选择。目前中国还有一定的宽限期,如现在就采取碳税的措施,为时尚早,不利于中国经济的增长。现阶段可以宣传碳税,但是实施应该依据国内、国际局势而定。最后,碳税税率的设定应该采取由低到高的策略。为了保护我国工业的国际竞争力和低收入人群的生活水平,短期内应选择低税率,给企业一个缓冲期和调整时间。在开征低税率水平的碳税后,可以根据我国社会经济的发展情况,适度逐步提高税率水平,进一步增强其对减少二氧化碳排放的激励作用。碳税的开征肯定为给中国的经济带来一定的阵痛,所以必须设计好关于碳税收入的转移支付政策和制度,以减少改革给企业和民众带来的负担和压力。

 

二、碳减排与所得税制度创新——以企业所得税为核心的制度改良

 所得税又称所得课税、收益税,指国家法人自然人和其他经济组织在一定时期内的各种所得征收的一类税收。所得税1799年创始于英国。由于这种税以所得的多少为负担能力的标准,具有经济调节功能,所以进入19世纪以后,大多数国家相继开征了所得税,并逐渐成为大多数发达国家的主体税种(主要是个人所得税企业所得税)。本文只对企业所得税展开分析。

我国现行所得税优惠主要集中在高新技术产品的研发和生产领域,专门针对低碳产业的所得税优惠比较薄弱。目前我国针对低碳产业的企业所得税优惠相关规范主要有:

1、法律:《中华人民共和国企业所得税法》第3334[7]

2、行政法规:《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第99100[8]

3、行政规范性文件:《财政部国家税务总局关于实行资源综合利用企业所得税优惠目录有关问题的通知》(财税〔200847号);《财政部国家税务总局国家发展改革委关于公布资源综合利用企业所得税优惠目录(2008年版)的通知》(财税〔2008117号);《国家税务总局关于资源综合利用企业所得税优惠管理的通知》(国税函〔2009185号)。

上述规范主要调整的领域是资源综合利用,明确调整节能减排领域只有一项,即企业购买节能生产专用设备的,设备投资额可以抵扣10%的所得税。这无疑是不够的,而且就这一项规定而言,也存在两处不合理:

第一,为什么只有购买节能设备才可以抵免,而购买节能生产的常识产权、专利技术时就不可以抵免?在常识经济的时代,常识产权比机械设备的价值往往大很多,不允许用于节能减排常识产权抵扣所得税,这显然是不合理的。[9]第二,10%的抵免额度和发达国家相比,差距太大,不利于低碳生产模式的推广。例如荷兰,该国节能设备投资每年的的抵免额度就高达55%。在法国,企业的节能设备投资所产生一切盈利免除所得税,对第一次进行重大节能技术改造的企业,政府还将给予20%30%的经费资助。[10]虽然在国家节能标准尚未出台的情况下,展开全面的企业所得税改革是不现实的,但是至少目前大家可以做两件事:第一,拓宽所得税的抵扣范围,不仅仅是设备可以抵扣,常识产权也应该纳入抵扣的范围;第二,适当提高抵扣的额度。为了提高我国产业在低碳时代的国际竞争力,在一些重要产业领域其抵扣率可以与国际接轨,在一般领域可以依据现实情况和行业盈利水平,适当提高抵扣率。

 

一、碳减排与财产税制度创新——以车船税、物业税为突破口的制度探索

 

财产税是指以各种财产为征税对象的税收体系。我国目前开征的税种主要有城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、车辆购置税、车船税、船舶吨税等。其中和节能减排联系紧密的税种是车船税和正在酝酿中的物业税。

(一)碳减排与车船税制度改革

车船税是指对在我国境内应依法到公安、交通、农业、渔业、军事等管理部门办理登记的车辆、船舶,根据其种类,按照规定的计税依据和年税额标准计算征收的一种财产税。据统计,每千辆汽车每天排出一氧化碳约3000kg,碳氢化合物200—400kg,氮氧化合物50—150kg,在北京、上海、广州等大城市,机动车已成为排放一氧化碳、氮氧化物、碳氢化合物等污染物的第一大污染源。作为对机动车直接征收的税种——车船税,不仅要发挥组织财政收入的功能,更应引导汽车产业朝着绿色和环保的方向发展,实现节能减排。

现行《车船税暂行条例实施细则》是自200771日开始实施的。依据该细则,车船税的征收对载货汽车、三轮汽车、低速货车实行按车辆的自重吨位征税,对载客汽车按载客人数征税。这种以自重吨位或载客量为计税依据的制度设计,对于实现节能环保目标的作用并不明显。例如一些老旧汽车,可能自重或载客人数比较低,但是由于技术落后和机械损耗等原因,耗能和排放往往比一些大型车更为严重。现行制度要有针对性的将这类交通工具淘汰出局。因此,更合理的做法是以车船的排气量作为车船税的计税依据,在确定以排气量为计税依据的基础上[11],按照排气量的多少划分等级,在此可划分为无污染、轻度污染、中度污染、重度污染四个等级,与此相适应,车船税可设计为四个税目:无污染型汽车,如,电动力汽车以及将来可实用的氢能汽车;轻度污染汽车,如燃气汽车、小排量汽车;重度污染汽车,如重型货车,SUV等大排量汽车;中度污染汽车,主要是介于轻度污染和重度污染之间的汽车类型。对于无污染型汽车实现零税额,以低税额对轻度污染汽车课税,提高中度污染、重度污染型汽车的课税标准。[12]

(二)碳减排与物业税制度改革

物业税是针对土地房屋不动产的一种财产税,它要求不动产的承租人或所有者每年都要缴纳一定税款,而应缴纳的税值会随着不动产市场价值的升高而提高。比如说公路、地铁等开通后,沿线的房产价格就会随之提高,相应地,物业税也要提高。我国至今尚未开征物业税,但是关于物业税的改革已经在酝酿之中。

中国建筑业协会建筑节能专家委员会会长、首席专家涂逢祥在一份关于建筑耗能的分析报告中指出:“目前我国已建房屋有近400亿平方米属于高耗能建筑,新建房屋有95%以上是高耗能建筑。”[13]这些高耗能建筑中的大多数是公共建筑。例如许多的办公建筑、商业建筑都采用了玻璃幕墙设计,可是由于玻璃幕墙设计通常不可开启,因此室内的空气流通更新完全依靠空调或中央空调进行,这就要求空调长期开启,这对于电能的耗费远远要超出未采用玻璃幕墙的公共建筑。另外,玻璃幕墙理论上利于采光,但由于窗玻璃太薄,夏季的强光直射进来就会非常刺眼,所以不得不拉上窗帘来遮挡。于是就出现了虽说是烈日高照,但每栋写字楼均是灯火通明的怪现象。正因为如此,在欧洲已经建成的大型玻璃幕墙大部分都被改建,在全世界范围内针对高耗能建筑的反思也在不断深入[14]。为了纠正这一现象,我国很多地方政府近年来都出台了《公共建筑节能设计标准》,2010年实施的《北京市公共建筑节能设计标准》就明确规定:“单体建筑面积大于300平方米的建筑,每个朝向的窗及透明幕墙不得超过墙面积的70%,集中采暖的公共建筑内,集中采暖室温设定最高不能超过27℃,包括酒店卧室在内的其他公共建筑室温均不得超过20℃。”亡羊补牢,未为晚矣。这些问题是《公共建筑节能设计标准》可以阻止不必要的高耗能建筑的新建,但是已经产生的近400亿平方米高耗能建筑应如何处理?有一种比较简单的思路是强制其进行节能改造。例如国家住房与城乡建设部副部长仇保兴在出席“2010上海世博会城市最佳实践暨国际建筑论坛”时就指出,政府部门应对资讯媒体公布最不节能的十大建筑,强制其进行节能改造。[15]这里有两个问题:

第一,政府有没有权力强制不节能建筑进行节能改造?是哪一部法律赋予哪一级政府这个权力的?虽然《民用建筑节能管理规定》第二十二条规定:“对超过澳门银河在线75060.com消耗指标的供热单位、公共建筑的所有权人或者其委托的物业管理单位,责令限期达标。”但是该规定只是建设部的部门规章,而部门规章的行政处罚的设置权是受到严格限制的。依据《行政处罚法》第十二条的规定,国务院部、委员会制定的规章只可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。《民用建筑节能管理规定》设置责令限期达标这样一种行为罚,其合法性本身就是值得商榷的。推进节能减排是政府的重要职责,但是,推进节能减排也必须要依法行政。第二,强制几十座大型建筑其进行节能改造,好办,可是对于剩下的建筑怎么办?特别是居民的住宅怎么处理?节能改造的费用应由谁来买单?如果强制推行,会有何种社会反弹?这些问题大家都必须要在实事求是的基础上慎重考虑。

其实,大家完全可以借助未来的物业税来推进对现有高耗能建筑的节能改造。其理由是:第一,对于业主而言,高耗能建筑物业税开征意味着更高的运营成本,为了节约成本,节能改造就成了理性的选择,这样一来“要你改造”就变成“我要改造”。第二,对于建筑商而言,普通住宅开征高耗能建筑物业税,会使得高耗能建筑的市场竞争力下降,促使未来的商品房建设必须注重节能问题。第三,对于一些高耗能的大型商业建筑,业主宁愿承受高额的高能耗物业税负也要维持其商业形象和公共形象的,那么该制度也能够敬重其自由;第四,通过物业税获得的财政收入还可以用于补贴弱势群体住所的节能改革。关于能耗物业税制度设计的基本思路是:首先,各级政府应出台建筑能耗和节能标准,然后以此标准为基础,将建筑划分低耗能、中耗能、较高耗能、高耗能四个等级。与此相适应,物业税的征收可划分为四个等级:低耗能建筑免征物业税,中耗能建筑减征物业税,较高耗能建筑足额征收,高耗能建筑采取惩罚性税率。对于物业税的收入,法律应强制性规定一比例的收入必须作为建筑节能改造的补助基金。而惩罚性物业税更会有力的促进我国节能服务行业的繁荣和壮大。如此一来就可以形成一个以物业税为杠杆的良性循环机制。

 

三、碳减排与行为税制度创新——以固定资产投资方向调节税为依托的纠偏

 行为税是国家为了对某些特定行为进行限制或开辟某些财源而课征的一类税收。中国现行税制中属于行为课税的有:固定资产投资方向调节税、印花税筵席税屠宰税、证券交易税等。其中和节能减排联系紧密的税种是固定资产投资方向调节税。

固定资产投资方向调节税是指国家对在我国境内进行固定资产投资的单位和个人,就其固定资产投资的各种资金征收的一种税。上世纪80年代后期我国经济进入了通货膨胀期,固定资产投资过热,为了给过热的经济降温,1991年国务院发布了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》。固定资产投资方向调节税根据国家产业政策确定的产业发展序列和经济规模的要求。实行差别税率。差别税率是按两大类来设计的,一类是基本建设项目投资;一类是更新改造项目投资。具体适用税率分为0%、5%、10%、15%、30%五个档次。国家税务总局颁布的《固定资产投资方向调节税暂行条例实施细则》第三条规定:“《暂行条例》第二条所说的固定资产投资,是指全社会的固定资产投资,包括:基本建设投资、更新改造投资、商品房投资和其他固定资产投资。”由此可见,我国固定资产投资的一个主要内容就是建筑建设投资。关于建筑建设投资,《固定资产投资方向调节税暂行条例》明确规定:凡是符合标准的环保节能建筑只收5%的调节税,普通建筑则要收10%

1997年亚洲金融危机发生后,中央政府希翼以房地产拉动经济,于决定是自200011日起暂停征收固定资产投资方向调节税。这一举措虽然有效的拉动了经济,但是另一方面也严重挫伤了节能建筑投资的积极性。据某地产商先容:“原来固定资产投资方向调节税实施时,北京地产项目大概有75%是节能产品,因为那时大家都想得到优惠税率,政策没了,大家节能的积极性也消失了。”[16]上文曾提及我国新建房屋有95%以上是高耗能建筑,造成此一现象的主要原因就在于暂停征收固定资产投资方向调节税。这不仅造成了大量高耗能建筑的上马,还为大量“建设浪费”现象提供了制度温床。目前我国的建筑浪费现象非常严重,[17]这除了城市规划不合理、建筑质量不过关以及腐败等原因,缺乏有效事前遏制“建筑浪费”的税收制度也是原因之一。“高耗能”加上“建筑浪费”,已经造成了严重的后果:据住建部副部长仇保兴先容:“目前,我国建筑能耗在整体能耗中已占据30%比重。”[18]

目前,已有关于恢复征收固定资产投资方向调节税的呼声。例如全国政协常委、九三学社副主席、住房和城乡建设部科技司司长赖明就希翼恢复征收固定资产投资方向调节税,对非节能建筑实行非零税率。[19]这一“希翼”的本质是固定资产投资方向调节税这一调控手段理应在节能减排领域发挥更大的作用,而此一税种原来的核心功能定位主要是“控制投资规模”。[20]但是要想最大程度的发挥固定资产投资方向调节税这引导节能减排的制度作用,不是简单的恢复征收就行的,还必须要对固定资产投资方向调节税进行全盘的改革:

首先,纳税主体制度要改革,外资企业也应被纳入征收对象。依照现行的制度,中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业不缴纳固定资产投资方向调节税。[21]这在我国税制发生重大改革,所得税制采取内外资统一税率的背景下,显得尤为不当,同时还为高耗能企业利用外资身份逃避税收规制提供了制度管道。

其次,改革税率差别,差别税率设置应纳入节能减排参数。在基本建设项目投资和更新改造项目投资两大类别之下,应依照碳排放量将投资项目区分不同的类型,例如可以划分为高排放投资项目、中排放投资项目和低排放投资三种类型。在此基础上,可以考虑设置不同的税收级差,设计相应的税收优惠。固定资产投资方向调节税税率节能减排参数,不仅可以控制不合理的投资,还可以引导企业力行节能减排,这将是从制度层面推进我国经济发展方式转变的一步好棋。

 

四、碳减排与资源税制度创新——以资源税改革为对象的制度反思

 资源税是对在我国境内开采应税矿产品和生产盐的单位和个人,就其应税数量征收的一种税。自然资源是生产资料或生活资料的天然来源,它包括的范围很广,如矿产资源、土地资源、水资源、动植物资源等。目前我国的资源税征税范围较窄,仅选择了部分级差收入差异较大,易于征收管理的矿产品(原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿)和盐列为征税范围。 现行资源税条例为1994年出台,实行从量定额征收,税收收入不受产品价格、成本和利润变化的影响,而且税率也相对偏低[22]

一些专家指出,我国现行的资源税只注重考虑对级差收入的调节,且整体税率水平偏低,在节约澳门银河在线75060.com资源方面没有起到应有的作用。“对比国际市场,我国资源税税率也明显偏低,如我国现行的原油从价税率为1.5%,远远低于10%的全球平均水平,不到美国、德国、法国的三十分之一。美国的内陆石油矿区使用费费率也为12.5%。”[23]对开采加工环节的澳门银河在线75060.com课高额资源税,可以从生产的源头限制和控制高强度碳排放的经济活动,并鼓励人们寻找低碳的澳门银河在线75060.com替代品或生产方式。因此,一些专家和政府官员一直建议改革资源税,以促进节能环保。例如财政部财政科学研究所所长贾康就认为:“开征资源税对节能减排、发展低碳经济的作用也不可小觑……比如水价涨了、电价涨了,那人们在生活中就会自觉节水节电,有利于节约澳门银河在线75060.com。另外,通过征收资源税筹集部分资金,也可用于生态环境修复治理。”在此背景下,国家以新疆为试点展开了资源税改革:20106月国家财政部发布了《新疆原油、天然气资源税改革若干问题的规定》,依照该规定,新疆的原油、天然气资源税不再实行从量征收,改为从价计征,税率为5%20107月中共中央、国务院的西部大开发工作会议更进一步明确,资源税改革将扩大到整个西部地区。[24]

不可否认,这种改革对于增加政府财政收入,特别是西部地区政府财政收入的作用很大[25],但是大家认为,这种从源头“倒逼”企业和消费者的资源税改革模式值得商榷,效果可能并不理想。理由有三:

第一,全面提高资源税负的节能减排效应未必乐观。民生保障的副作用过大。节能减排当前的重点是减少高排放行业的碳排放,而非直接针对正当的民生消费。如果全面提高资源税负,高碳产业自然受到冲击,但是对民生的副作用也会过大。由于我国的许多高耗能行业和澳门银河在线75060.com行业多数都是国有垄断性企业,他们可以利用这种垄断优势笑话税负压力。换言之,澳门银河在线75060.com的高价格未必能够对这些企业产生成本竞争压力,因为垄断地位决定了他们有能力将成本转移给毫无议价能力的消费者[26]

第二,全面提高资源税负对民生保障和经济回温会有一定的副作用。由于较大的贫富差距,当前我国一般民众的消费能力普遍不足,在此背景下资源税负的提高只会使得公众的消费能力进一步下降,进而导致整个社会内需的进一步下降,这对经济回温可能会有一定的副作用。如果上述推理是成立的,那么提高资源税负对民生保障的副作用可能会远远超出大家的预想。因此,在设计资源税税负的时候必须要借鉴银行业的经验,依据当年国民工资收入作一个科学的压力测试。

第三,全面提高资源税负的制度条件尚不成熟。关于如何应对资源税对民生保障和经济回温的副作用,有关专家的建议是,资源税收益中的一部分要作为澳门银河在线75060.com补贴向低收入群体进行转移支付。问题是这一转移支付的制度设计相当复杂,绝不是一两句口号、若干通知可以解决的问题。目前中央和地方就资源税的分成比例大约是:75%属于中央有,地方留25%。这里涉及到三个问题:第一,资源输出地的25%应有多大比例用于转移支付?制度如何设计?第二,中央的75%应有多大比例用于转移支付?在各省、自治区、直辖市之间以何种比例分配?制度如何设计?第三,转移支付制度运行的成本将会有多高?运行成本和税收收益的比例是多少?如果成本太高,这一制度就是不可行的,还不如降低资源税负更有利于社会整体财富的增加。遗憾的是,上述问题的至今有关部门和专业还没有相应的考虑。不客气的说,在上述制度尚未配套成熟的情况下,贸然全盘提高资源税负,是极不负责任的。

因此,大家认为,目前资源税作为一种筹集资金的过渡性手段,可以在新疆地区有限使用,但不宜在整个西部地区全面展开。至少在转移支付制度未成形之前应缓行。资源税是一种影响力极其深远的税种,凡是要使用澳门银河在线75060.com的领域都会受到影响,与针对特定消费行为的消费税相比,后者是“精确打击”,前者是“全面打击”。为了提高节能减排的效果,相比于资源税,大家应更加倚重消费税、增值税之类的税种。因为只有“精确打击”才是最有效的“打击”。

 

五、结语

 加快我国税收制度改革,积极引导我国产业结构向低碳化的方向发展,这绝不仅仅是单纯税法领域的技术性问题,而是关系到民族竞争和民族生存的重大问题。历史证明,一种新技术的崛起,可以带动相关产业升级换代,彻底改变竞争的格局,先人一着,就可以成为大赢家,而落后一步,则可能损失惨重,长期处于弱势地位。当低碳已经成为全球性的潮流或者说“压力”的时候,大家面临的首要问题就不应再是如何消极应对西方国家主导的“碳政治”的“阴谋”,而是必须准备面临人类即将来临的又一次新技术革命浪潮。大家的制度导向不仅将决定着某些产业的命运,还将决定着这个民族未来的道路,甚至决定着各民族的世界史……




2017年04月21日

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