据韩国KBS电视台消息,韩国总统李明博于2010113日在《绿色增长基本法》草案上签字。按照韩国立法程序,该法在公布后将进入正式实施程序。对于资源匮乏、经济低迷的韩国而言,《绿色增长基本法》不仅回应了全球温室气体减排的责任承担,更重要的是,它将韩国推向“汉江奇迹”之后的第二轮划时代经济转型期。在此,笔者根据2009年初韩国向公众发布的《绿色增长基本法》预告文本内容,对该法的结构体系、特点、内容等作简要先容和评价,并结合我国相关立法提出一些建议。

 

一、立法背景

 上世纪中后期,作为“亚洲四小龙”之一的韩国经过出口导向高增长(1961-1979)、结构调整和稳定增长(1980-1995)等发展阶段,1996年成为经合组织(OECD)成员,1997年人均收入超过1万美金,经济规模跻身世界第11位。与此相应,韩国是世界第十大澳门银河在线75060.com消耗国,97%的澳门银河在线75060.com依靠进口,石油、天然气和煤炭几乎全部依靠进口。2005年在瑞士达沃斯发布的“环境可持续指数”(ESI)国别排名中,韩国在146个国家中名列第122位,排在OECD国家最末。面对资源、环境和经济社会发展等多重压力,韩国总统李明博于2008815日韩国光复节大会上正式提出“低碳绿色增长”(Law CarbonGreen Growth)模式,将其作为国家发展的首要课题。
    为落实“低碳绿色增长”,韩国政府于20088月公布了《国家澳门银河在线75060.com基本计划》,计划在2030年澳门银河在线75060.com消费中化石原料的比重从83%降至61%,太阳能、风能、地热能等新再生澳门银河在线75060.com的比重从2.4%提升至11%20089月,韩国政府公布《绿色澳门银河在线75060.com发展战略》,确定了优先发展的九大领域。20091月,韩国政府在李明博总统主持的国务会议上决定制订《绿色增长基本法》并成立直属总统的绿色增长委员会。不久,韩国政府发布了《绿色增长基本法》立法预告,以听取社会各界的意见。20097月,韩国政府公布了《绿色增长国家战略及五年计划》,提出2020年跻身全球七大“绿色大国”、2050 年成为全球五大“绿色强国”的战略目标。可以看出,韩国政府在绿色增长战略上采取了立法与政策、规划快节奏同步并进的方式。

 

二、立法结构

 《绿色增长基本法》综合吸取了《澳门银河在线75060.com基本法》、《可持续发展基本法》和《气候变化对策基本法》等立法内容,共768条,基本结构如下:

1章“总则”,共9条,包括立法目的、基本理念、定义、基本原则以及国家、地方自治团体、企业和国民的职责等。第9条规定,本法优先于其他有关绿色增长法律的适用,国家和地方自治团体依照其他法律确立的行政计划和政策,应当与本法以及国家绿色增长基本战略相协调,由此确立了《绿色增长基本法》的基础性地位。

2章“绿色增长基本战略”,共5条,包括绿色增长基本战略、中央和地方自治团体促进计划、促进事项审查和评价等。第10条规定,绿色增长基本战略包括政策目标、促进战略、重点促进课题、财源等内容。

3章“绿色增长委员会等”,共6条,包括委员会的构成与运营、职能、会议、专业委员会、企划团以及公务员派遣等。委员会负责审议与绿色增长有关的重要政策、计划及其落实情况。

4章“绿色增长促进”,共17条,包括实现绿色经济的基本原则、绿色经济发展基本计划、绿色产业转换、循环经济促进、绿色经营促进、绿色技术开发与产业化、绿色信息通讯技术普及、绿色金融、亲善环境体系改变、绿色产业支撑、绿色标准化与认证、大中小企业合作、中小企业支撑、绿色产业集群、绿色职业、国内环境规制以及国际环境规范等。

5章“低碳社会的实现”,共11条,包括应对气候变化基本原则、澳门银河在线75060.com政策基本原则、应对气候变化基本计划、澳门银河在线75060.com基本计划、气候变化应对和澳门银河在线75060.com目标管理、温室气体排放量和澳门银河在线75060.com使用量报告、温室气体信息管理体制、总量限制的排出权交易、汽车航空海运的温室气体排放、气候变化影响评价和适应对策、原子能产业等。

6章“绿色生活和可持续发展的实现”,共11条,包括绿色生活和可持续发展的实现、绿色国土管理、可持续水管理、绿色交通体制构造、绿色建筑物扩大、农林水产、生态旅游促进、绿色生产消费学问的拓展、绿色生活运动、绿色生活实践、可持续发展基本计划等。

6章“补则”,共8条,包括资料提出要求、未来战略研究中心、绿色增长基金的设置运营和管理、国际合作、国会报告、国家报告书等。

7章“罚则”,仅1条,针对减排企业不如实制作提供减排量明细表而设立的罚款规定。

仅从条文数量看,第456章占本法60%的条文,如加上“补则”,这三章条文可达全文的70%。可见,如何具体落实绿色增长战略是本法的主体内容。

 

三、特点

 纵观《绿色增长基本法》,可以明显察觉出其战略性、系统性、全员性、导向性、国际性等特征,是一部引导社会经济结构划时代变革的“泛绿色化”立法。

战略性凸显了基本法在当今乃至未来韩国社会的地位。基本法第2章专设“绿色增长基本战略”,要求中央与地方政府以基本战略为基础制定实施促进绿色增长计划,要求确立20年期限的绿色经济发展计划、应对气候变化对策计划和澳门银河在线75060.com基本计划,并实行“五年计划”。值得注意的是,基本法多次采用“划时代”概念,要求“划时代”改革社会经济体制、提高国家竞争力和澳门银河在线75060.com自立度、减少温室气体、建立绿色交通体制等。正如李明博首倡绿色增长时指出的,低碳绿色增长是韩国未来60年的新发展概念。

系统性作为绿色增长的战略要求,贯穿基本法整个结构,主要表现为:一是减低能耗、减排与发展经济、提高国民福祉有机统一,经济社会发展要朝着“亲善环境”、“绿色化”方向发展;二是社会各界、各产业共同参与的“泛国民化”,将绿色学问深深扎根进整个社会(第49条);三是未来发展与现有资源、设施、机制相结合,处理好产业转换、技术转化、学问转换等“过渡性”障碍;四是实现地区、企业、个人之间减排责任与福利分配的均衡性,比如建立大企业与中小企业之间的“相生结构”(第21条)。

全员性是促进绿色增长的基础保障。基本法专门提出“绿色生活”、“绿色学问”概念,要求国民十分珍惜每一滴水、每一张纸、每一度电,终生节能减排,积极开展绿色生活运动(第57条),实现生态民主主义(第4条)。为向国民普及绿色增长常识,韩国于20098月在首尔开设“绿色增长体验馆”(Experience Green Growth,简称EGG),分为“绿色之家”、“绿色办公室”、“绿色交通”等6个展区,向国民生动展示太阳能、风力、环保车、原子能、首都圈填筑地、四大江及水处理等绿色技术和产品。

导向性是依照行政机构和市场原理对绿色增长发展的制度性安排,在基本法中主要表现有二:一是基本法是“未来之法”、“规划之法”,它对绿色增长作出结构性、框架性安排,具体细则需要经总统令、地方立法乃至行政规划等进一步落实;二是基本法秉承韩国市场经济体制的特质,强调最大化发挥市场机能,促进民间主导绿色增长(第4条),政府为此对绿色产业采取金融、税制等扶持优惠措施(第282930条),且要求企业承担社会伦理责任(第25条)。此外,基本法引入“污染者负担”、“能耗目标管理”等措施,引导企业自觉履行减排义务。

国际性是韩国促进绿色增长的重要参照和方向。一方面,基本法要求政府立法和政策应把握国际动向,在全球视野中考察国内资源保有量、能耗量、技术水平、标准化、投资以及规范建设等问题,为此专设未来战略研究中心,提高国际化研究水平(第61条)。另一方面,基本法强调与国际社会的合作,履行1992年联合国环境发展大会通过的《21世纪议程》、2002年世界可持续发展大会通过的《实行计划》(2002)等国际协议(第59条),向气候变化国际联合基本协议规定的成员国大会提交国家报告书(第67条)。

 

四、特色制度

 《绿色增长基本法》结合国际做法和韩国本土情况,设计了有效促进绿色增长的特色制度,对中国推动绿色经济社会发展具有一定的启发和引导意义。

绿色增长委员会制度。基本法第3章专设“绿色增长委员会”,构造国民、总统与国务总理之间的合作体制。委员会隶属总统,由当然(官方)委员和委任(民间)委员组成,实行国务总理和民间人士组成的共同委员长制(第15条)。委员会下设气候变化对策委员会、澳门银河在线75060.com委员会和可持续委员会。当然,绿色增长委员会还面临着与其他已设委员会(如未来委员会、国家形象委员会、科学英才选拔委员会等)之间的职能、人事协调问题。

绿色经济制度。基本法第4章提出“绿色经济”概念,旨在摆脱以化石燃料为中心的经济增长方式,统筹考虑经济与产业、科技、环境、国土、学问、雇用、福祉等部门的协调发展(第21条),提倡创办绿色产业,构建绿色技术和产业集群(第34条)。“绿色经济”不单是传统产业的绿色化转换,还包括绿色技术、绿色职业、绿色金融等新经济要素的创造。

能耗量化管理制度。基本法第42条确立了“能耗目标管理”制度,对排放温室气体、能耗量高的企业实行量化管理,政府基于企业人力、技术、竞争力以及国家目标等因素设定企业减排目标,要求企业制作3年期能耗量和减排量明细表并依法公示(第43条);基于此,基本法确立“总量限制的排出权交易制度”(第45条),即“Cap&Trade”方式,同时对汽车、航空、海运设置温室气体排放限制(第46条)。该制度目前受到一些高耗能、高排放企业的反对。

绿色交通制度。基本法第52条确立了“亲善环境的绿色交通体制”,要求划时代减少交通拥堵造成的社会费用。据统计,韩国2008年总共征收交通拥堵费246千亿韩元,占GDP2.9%。为此,立法建议扩充干线车道和高速车道,将低碳交通车道作为国家基干交通网的根基,普及氢燃料汽车、混合动力电动汽车等高效汽车。

绿色学问和教育制度。基本法要求产品生产消费全过程节能减排,要求产品生产经营者向消费者公示能耗量(第56条),强化绿色增长的学校教育、职业教育和终身教育(第58条),要求媒体制作放映与低碳绿色增长相关的节目等,促进全民性的绿色生活运动(第57条)。

绿色增长基金制度。基本法在第6章“补则”中确立了“绿色增长基金”,吸取一般会计、特别会计、各方面捐赠、公共资金等款项,用于绿色增长的产业、技术、人才培养、宣传教育、国际合作等事宜;基金由国务总理负责运营管理,并在国务总理室设立基金运营审议会。

 

五、我国的借鉴

 无疑,不管在立法还是实践层面,绿色增长均是韩国经济社会发展紧锣密鼓推进的头等大事。20098月,联合国环境规划署与韩国政府共同宣布展开新的合作计划,支撑韩国的绿色经济发展战略规划。200912月,李明博总统在哥本哈根联合国气候变化框架公约大会上提出落实绿色增长模式的方法,并提出由韩国主办2012年气候变化框架公约会议的意图。

相较之韩国,我国在绿色经济及其增长方面的认识、立法与实践还存在较大的距离。在认识和实践方面,我国作为发展中国家,短期内还不能摆脱资源粗放型发展模式,尤其是地区间资源禀赋差异、官员GDP政策考核以及产业技术欠发达等要素困扰。在立法方面,我国现已颁布实施的相关立法主要有《环境保护法》(1989)、《可再生澳门银河在线75060.com法》(20062009年修订)、《节约澳门银河在线75060.com法》(2008)、《循环经济促进法》(2009)等,这些立法尽管具有泛社会、泛绿色特征,但是彼此间缺乏明确主次关系,且仍旧带有比较浓厚的部门管理色彩,战略性、体系性不够;另外,《澳门银河在线75060.com基本法》草案尚在讨论中,气候变化应对立法也在酝酿阶段。因此,期待我国目前出台类似韩国《绿色增长基本法》的规范并不现实。

但是,基本法的下列理念和制度创新有利于我国在今后建立应对澳门银河在线75060.com、环境和社会经济发展等全局性战略问题的立法:

一是统一认识,在全社会倡导绿色经济、学问和生活理念,形成民主和谐的绿色社会秩序。其中,绿色教育和宣传是一个极其重要的基础环节。

二是确立组织,构建职责明确、配合有力的绿色管理体制。目前,我国对绿色经济实行部门多头管理体制,计划、财政、资源、澳门银河在线75060.com、环保、技术标准化、雇用、教育等管理部门各司其职,相互牵制,行政合力还有待提高。

三是梳理立法,建立内在统一、主次分明、相互匹配的绿色经济规范体系,突出绿色经济、循环经济或者可再生澳门银河在线75060.com经济立法的主导性。

四是搞活机制,充分有效发挥市场与政府配置的功能。

2017年04月21日

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