包裹立法,对于我国法学界(包括理论与实务部门)来说,也许是一个全新或者比较新的概念。从目前中国大陆有关立法理论和实务的著作来看,并没有相关的先容或论述;从立法制度层面来看,《中华人民共和国立法法》也没有相关的规定。但是,2009年6月27日,十一届全国人大常委会第九次会议除表决通过了关于废止部分法律的决定外,还审议了关于修改部分法律的决定草案,草案拟修改法律59件,141条,[1]从而在我国立法理论与实务上提出了一个新的立法技术问题——“包裹立法”。但是,由于立法技术问题的理论研究薄弱、立法实践的不重视,“无论是立法主体、立法决策者、立法工作的具体实行者,所看重的主要是一个时期应当立哪些法,这些法应当解决哪些问题。至于如何运用立法技术手段,使所要立的法成为技术先进的、科学的、完善的法,则考虑甚少,甚至不去考虑。”[2]这种状况更凸现立法技术研究之重要。鉴于目前只有相关资讯报道和对国外包裹立法状况的简单先容,[3]本文拟就包裹立法及其应用并与中国澳门银河在线75060.com立法现状和走向相结合作一简要探讨。

 

一、何谓包裹立法?

(一)作为立法技术的包裹立法

包裹立法在我国首见于2009年,但在国外早已广泛运用。包裹立法,多属于立法技术范畴,也涉及立法程序问题。包裹立法,是一种相对于单一立法而言的特别立法方式。在传统的立法方式中,一般是采取单一法案(或称立法案、法律案)由有权的提案主体送请立法机关审议的立法方式,即单一立法方式。为了避免在立法审议活动中审议对象只是单独一部法律的局限性,德国等国逐步发展出“包裹立法”的立法技术,以便立法者在制定新法、修改旧法或废止法律时,一并将所涉及的其它法律加以修改或废止。国内学者一般将其理解为:为了达到同一个立法目的,立法机关在一个法律文件中对多个法律内的有关规定一次性地做出“打包”修改。[4]这种界定是有所局限性的,包裹立法并不仅仅限于修改。而我国台湾地区学者的概括和界定似乎更为全面。所谓包裹立法,是指为了一个共同的立法目的,将数个需要修正或制定乃至要废止的法律,整合在一个法案中做出处理(或者在同一政策下将数个需要修改或废止的法律置于同一个法案内作整合或综合性处理)。[5]这种处理,或通过附则以附加过渡条款方式列举拟配合修正的相关法律条文,或将拟修正或废止的相关法律条文(以章或条的形式)逐一列举,以便一次能解决相关法律条文的修正或废止,或将需要制定、修改、废止的数个法律统合在一起。在名称上还有所谓条款立法、外套立法(或称大衣立法)、公车式立法或综合立法。[6]

包裹立法,可以说是一种协同处理相关法律的科学立法方式,它不仅仅是提高了立法效率、降低了立法成本,更为重要的是使应同步施行或配套的相关法律能一并制定或修改完成。依其立法方式,大致可分为两种类型:

一是在一种主要法律之后,常以附则的形式规定其它相关法律条文的修正或废止。这种类型的立法有所谓主从关系。此种立法方式常见于小幅度修改相关法律,在印制法典时,仅将主法部分印制完成,从法如以附则方式完成立法者,则其条文均予括号注明省略,而以注解方式指引修正的法律名称或条号。依此种方式被修正的法律,在法典编纂印制上,需将被修正的法律依新修正的条文决议内容纳入,又为交代立法资讯的来源则以注解方式指明立法公告文件,例如载于德国联邦法律公报(德国联邦法律公报依日期及流水号排序,可以在网络上以法案名称或流水号查询,内容可以无偿下载,档案格式为PDF,方便全球流通)。与单一立法的简易法典编纂方式相较,包裹立法的法典编纂更显复杂。[7]如德国《设备最高能耗值条例》(2002年制定,2006年修改)在附件2中就明确:“原始文本出处:《联邦法律公报》2002年第一部分,第4520页。具体修订参见脚注。”

二是基于一个共同的立法目的,对需同时作出数个法律的部分条文增定、修正或废止的,在一个整合的法案中,将个别应为增定、修正或废止的数个法律的部分条文,以一个法律为一章的分章方式,每一章即一个单独立法的法律案,合并在一个大的法律包裹中依立法程序审议讨论完成立法。德国澳门银河在线75060.com立法中的包裹立法主要表现为第二种类型。即在制定或修改一个主法时将相关法律的修改作为分章一并捆绑在一个法案中加以审议讨论并完成立法进程。以德国可再生澳门银河在线75060.com立法为例:2000年《德国可再澳门银河在线75060.com优先法》,第一章(或译为第一部分,英文为article)为可再生澳门银河在线75060.com优先法(可再生澳门银河在线75060.com法,EEG)、第二章为电力及煤气供应法修正案、第三章为石油税法修正案;2004年修改的《德国可再生澳门银河在线75060.com法》,第一章为可再生澳门银河在线75060.com优先法(可再生澳门银河在线75060.com法,EEG),第二章为环境稽核法修正案,第三章为热电联产法修正案;2008年修改的《德国可再生澳门银河在线75060.com法》,第一章为可再生澳门银河在线75060.com优先法(可再生澳门银河在线75060.com法,EEG),第二章为工程机械法修正案,第三章为澳门银河在线75060.com工业法修正案,第四章为电网线路收费法规修正案,第五章为温室气体排放贸易法修正案,第六章为禁制令行动法修正案(Amendment to the Act on Actions for an Injunction),第七章为生效与废止。[8]

(二)特点与利弊分析

如前所述,包裹立法属于一种立法技术。该种立法技术的应用,主要具有如下几个方面的特点,这些特点亦是其优势所在:

一是政策性(或目标相同):将基于共同的立法目的或同一政策目标下的相关法律一并送请审议和通过,较能彰显政策目标,使各相关法律服务于共同的立法目的。

二是全面性:将所有相关法律同时进行审议,审查者可一窥全貌,便于其做出全局性的考虑。

三是同步性:同步讨论各相关法律,避免发生遗漏或前后矛盾的现象,亦可避免立法时差和滞后,保持各相关法律的彼此协调。

四是经济性:将各法律修正案纳为单一法案审议,可在不变更立法程序的原则下节省时间和成本,提高立法效率。[9]

人们会认为采取包裹立法也存在一定的缺点:立法工程品质的要求会更严苛、法典编纂工作的精细应讲究、立法运作的模式须更灵活、审议的专业分工难以落实。[10]实际上,这些方面都尚不能谓之“缺点”,这些只是表明包裹立法对起草者和立法者而言有着更高的难度与要求。这些方面与其说是缺点,不如说是挑战。如能满足这些高要求,则立法的科学性和系统性就有了保证。因而,起草者和立法者应重视包裹立法技术的运用,应用好这种新的立法技巧使其发挥优势,方为上策。

 

二、包裹立法的运用

(一)境外情形

在境外立法例中,包裹立法早已大量而广泛应用。如在德国、美国、日本、法国、英国、奥地利、瑞士、新西兰等国中,包裹立法屡见不鲜,德国学者甚至认为自有国会制度始就已经开始使用包裹立法技术,我国香港特别行政区在立法中也常采用类似的方式。在我国台湾地区也有过相关立法实践,如1996年“行政院”亦曾拟具《加入世界贸易组织修正部分相关法律综合法草案》(计20部法律修正)函请“立法院”审议,因“立法院”未予同意而撤回,后拆分成多个法案加以审议。[11]但是,理论界多有学者力倡包裹立法。[12]

包裹立法,不只是限于大陆法系国家,英美法系国家以及混合型国家(如日本)也同样大量采用。如,美国1988年制定的《综合贸易暨竞争力法》中所修正的法律包括:《贸易法》、《关税法》、《国防生产法》、《购买美国货法》及《国外贪污行为法》;日本1988制定的《税制改革法》修正了《消费税法》、《所得税法》、《地方税法》、《消费让与税法》及《地方交付税法》。尽管这些国家大都运用包裹立法立法,但是运用最多的国家当居德国。德国早在1896颁布的德国民法施行法即属于典型的包裹立法模式,在该部法中一并修正了17部与民法抵触的法律、废止1部法律。

从国外的包裹立法技术运用来看,基本上呈现出如下三个特点:

一是部门或性质不限,在法律包裹中往往涉及到多个法律部门或不同性质的法律。即在共同的立法目的或同一立法政策之下,不论相关法律的性质如何(并不仅限于同一个法律部门或同一个类型的法律)皆可捆绑在一个法律包裹中加以修改或废止。换言之,不论实体法、程序法和组织法,亦不论是否属于刑法、诉讼法、行政法、民法等同一个法律部门,不同性质的法案皆可以包裹立法的形式出现。如,德国2009《可再生澳门银河在线75060.com法》的“打包”修改的相关法律主要限于澳门银河在线75060.com法领域;而德国1986年制定的《第二次打击经济犯罪条例》,修正的法律涉及到:《刑法》、《违反秩序罚法》、《证券法》、《反不正当竞争法》、《营业法》、《刑事诉讼法》、《法院组织法》及《经济刑法》等多部法律;1994年通过的《法务官法及其它法律修正法》包括:《法务官法》、《德国法官法》、《法院组织法》、《亲属法》、《总实行法》、《法务调整法》、《行政法院法》、《税法》、《法院组织法施行法》等法律的修正。

二是运用领域较多地集中在经济或者与之相关的国际领域。这些领域主要为:(1)预算领域的立法。在德国等国家,预算案是以法律案的方式提出。由于预算案涉及公务员薪俸、社会福利给付、公共费率等多项法律,因此在预算法案中将涉及的法律一并修正,待预算年度开始后,可以通过新的法律保证预算的有效实行。奥地利1996年通过的预算结构调适法一并修改了98部相关法律。(2)经济领域的立法。由于经济法律必须及时适应经济、贸易和国民收入等情形的变化而做出调整,因此经济法律的修改也常常采用包裹立法的形式。如,德国1996年通过的税法修正案,共修正了38部法律。近年来,各国澳门银河在线75060.com法制定或修改频繁,包裹立法这种便利的技术手段更是得到了广泛的应用。(3)涉及国际条约的立法。在国家按照所加入的国际组织或者缔结的国际条约的规则对国内相关法律作出修改的情况下,也可采用包裹立法的方式。如,瑞士在1994年为加入世贸组织而通过的《瑞士法》一并修正了16部法律。[13]

三是形式多样。包裹立法的形式多样,既有通过分章的修改(如前述德国可再生澳门银河在线75060.com法中的包裹立法),也有通过条文形式的修改(如修订于1980年的《节约澳门银河在线75060.com法第一修正案》第9条规定了《扫烟筒工人法》的修改[14]),还有通过附则形式的修改,有时甚至采用表格或附表的形式加以列举(如德国1995年通过的三部大型的包裹立法,都在全文前规定了“修改一览表”);既有只对有关法律被修正的条文进行公布的情形,也有将修正后的法律全文公布的情况。[15]

(二)我国的尝试

回顾新中国的立法史,我国曾进行过相关的立法尝试。2004年,按照《行政许可法》的要求,全国人大常委会曾经对公路法、企业法、证券法等9部法律的相关条款集中作了修改:当时提出的议案是“打包”的议案,一个议案提出修改9部法律。但是最后通过的是9个关于修改法律的决定,发布了9个主席令。这种情况可以算作是我国进行“包裹立法”的首次尝试,但这种情形至多只能算做准包裹立法或半个包裹立法。因为,包裹立法的形式应当是一个“法律包裹”——统一在一个决定(和一个主席令)之中。另外,全国人大常委会在修改地方组织法时,也曾采取类似的形式。在修改地方组织法的同时,在法律案的最后写了两条:人民法院组织法和人民检察院组织法根据本决定,对某某条进行修改。但是,当时没有对这两部法律的相关条款直接作出修改,因此,也不是真正意义上的包裹立法。在2009年十一届全国人大常委会第九次会议审议的两个法律草案(一是关于废止部分法律的决定草案,一是关于修改部分法律的决定草案)中,只有关于修改部分法律的决定草案,才是我国立法机关首次使用“包裹立法”这种立法形式。[16]

从我国的包裹立法技术的尝试运用来看,我国的包裹立法与国外包裹立法的运用是有所区别的。我国现行的“包裹立法”符合其形式——需要修改或废止的法律统一在一个法案中,但是,这些法律的废止或修改是否符合共同的立法目的或同一的政策目标呢?是否是在制定或修改一部法律时,对相关法律的规定同步进行“打包”修改或废止呢?从这次部分法律的废止和修改的情况来看,实际上是对法律进行统一清理的结果。这次的废止或修改是:对明显不适应现实要求、已基本不适用的法律予以废止,对有些法律中明显不适应发展要求的规定进行修改,对法律之间前后不一致、不衔接的地方进行修改。据全国人大常委会法工委研究室主任郑淑娜先容,废止的8部法律是因为以下三种情况:第一种情况是新中国成立初期制定的法律,目前已经明显不适应经济社会发展的要求,这类法律共有4件,都是20世纪50年代制定的;第二种是旧法律已经被新法律代替,旧法律应该废止,属于这种情况的有3件;第三种情况是改革开放初期为了经济体制改革对一些专门的事项进行的立法。[17]从全国人大常委会《关于修改部分法律的决定》(2009年8月27日公布)内容来看,修改的法律包括如下五个方面:一是法律中明显不适应社会主义市场经济和社会发展要求的规定的修改;二是法律和法律说明中关于“征用”规定的修改;三是有关法律中关于刑事责任的规定的修改;四是法律和有关法律问题的决定中关于治安管理处罚的规定的修改;五是有关法律中引用其它法律名称或者条文不对应的规定的修改。可见,此次关于废止和修改的立法,涉及范围广泛,并不是基于共同的立法目的或同一的立法政策目标,也不是在制定或修改一部法律时同步进行相关法律的修改或废止,而是在对现行法律进行清理后的一种统一性的立法动作,是以立法的形式对现行法律大规模清理的成果的确认。因此,大家只能说这是针对法律清理的具有中国特色的包裹立法,是一种制度和技术创新。有学者建议,要以“包裹立法”推动中国法律清理制度化,并将其推广到法规、规章和司法说明等的清理。[18]实则,包裹立法,不仅要应用到法律、法规的清理之中,而且更要发展到制定或修改法律的过程之中,才可能全面提升中国的立法效率和立法质量、保证中国社会主义法律体系的统一。

 

三、包裹立法在澳门银河在线75060.com立法领域的未来应用:可行途径的探讨

 在我国现行澳门银河在线75060.com立法领域中,尚未见包裹立法技术的运用。但是,在统一的若干部法律修改决定中,却已见有关澳门银河在线75060.com法的修改。2009年全国人大常委会《关于修改部分法律的决定》中,就涉及到《电力法》(第16条)、《煤炭法》(第20条)中的“征用”修改“征收”的规定以及该两部法律的刑事责任或治安管理处罚的规定的修改。这两部澳门银河在线75060.com法律的修改,是基于宪法或者有关法律修改后而作的相应调整,而不是以澳门银河在线75060.com立法的制定、修改或废止为主而发生的“包裹立法”。目前,澳门银河在线75060.com领域中的立法,无论是已经制定或修改的《节约澳门银河在线75060.com法》、《可再生澳门银河在线75060.com法》、《电力法》和《煤炭法》,还是草拟中的《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿),采取的全是传统的单一法案的立法方式。这种“一案一法”的情形,不只是影响了立法成本和立法效率,更为突出的不利影响是:不仅在澳门银河在线75060.com法系统内产生矛盾和冲突,而且还引发了澳门银河在线75060.com法与其它相关法律的冲突。如:2009年《可再生澳门银河在线75060.com法》在有关可再生澳门银河在线75060.com并网发电方面就与现行《电力法》相冲突;在《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿)中有关于澳门银河在线75060.com节约的专章规定,一旦其出台实施,在《节约澳门银河在线75060.com法》同时并存并不作出修改或调适的情况下,就难免出现两法之间的重复、不一致或冲突;又如:在《节约澳门银河在线75060.com法》、《可再生澳门银河在线75060.com法》修改后,由于相关的财税法、价格法并未作出相应的修改,无疑引发了澳门银河在线75060.com法与相关的财税法和价格法的冲突。在澳门银河在线75060.com领域以及相关领域,这种法律相互冲突的客观状况较为普遍和明显。它不仅破坏了法制的统一性,也影响了法律的实施效果,早已为人们所诟病。而要改变这一现状,包裹立法的引进和应用不失为一剂良方。

在这方面,国外包裹立法的做法与经验颇值得借鉴。在德国,澳门银河在线75060.com领域的立法普遍运用包裹立法技术,且形式多样。在数十部澳门银河在线75060.com立法中,包裹立法司空见惯,在制定或修改一部澳门银河在线75060.com法的同时往往一并修改或废止相关的法律或者行政法规(或称条例),[19]如《建筑物节约澳门银河在线75060.com法》(1980年)就有若干条文直接对授权政府制定的法规作出了修改。在行政法规或规章层面,也有相关的包裹立法。欧盟在立法方面亦采取了包裹立法的创新方式,就气候变化和澳门银河在线75060.com问题实行打包立法。欧盟理事会在2009年4月6日通过一揽子的打包立法方式以应对气候变化和提高可再生澳门银河在线75060.com比例,这一法律包裹确立了三个“20”的目标:至2020年,温室气体排放减少20%,可再生澳门银河在线75060.com占全部澳门银河在线75060.com消费的20%。为实现这一目标,制定了新的提高可再生澳门银河在线75060.com使用的欧盟规则、修订了欧盟排放贸易机制、规定了成员国碳减排的分担额、确立了欧盟清洁澳门银河在线75060.com汽车的新规则以及燃料和生物质燃料的新环境质量标准。[20]这种包裹立法,将一系列举措统一在环境和澳门银河在线75060.com目标的旗帜之下,既彰显了其立法政策和价值目标,也有利于环境澳门银河在线75060.com目标的实现。

针对中国的澳门银河在线75060.com立法现状,大家以为在包裹立法方面可以采取两种可行的方式:

一是制定综合性的澳门银河在线75060.com法典,将分散杂乱的澳门银河在线75060.com立法统一在综合的澳门银河在线75060.com法典之中。这方面德国曾经起草的2009《环境法典》的经验值得参考和借鉴。德国环境立法,经过多年的发展成效明显,但是也表现出了“碎片化”的倾向,各种单行法之间、联邦法与州法之间常有冲突与矛盾,这些法律各自为政,有着不同的结构和概念、不同的法律标准,甚至执法部门在同一环境目标下依据不同的法律途径做出不同的决定。鉴于此,自上世纪90年代开始德国环境部门即着手环境法律的协调与统一。2009年的环境法典草案的目的是多方面的,其中旨在实现环境立法的标准化和统一协调、简化政府对工业和水资源项目的批准和监控程序、保持环境立法的结构连贯性与一体性是其主要三个目标。作为“法律包裹”的环境法典草案包括:6部法和为实施该法典的两项规定以及将现行法调整合并到新法的引言。其中,6部法分别为:总则和项目批准、水法、自然资源法、非离子放射防护法、温室气体排放贸易法以及可再生澳门银河在线75060.com法。由于对该法典实施的担心、争论以及其它原因,最终环境部放弃了该法典草案。这一失败,尽管有些遗憾,正如德国环境部长所说:环境法典化努力的失败,不仅对中小企业来说是不幸的,统一的环境法典本可使其因法律的简化和减少官僚化而获益,而且也使德国加强环境保护失去了一次机会。[21]但是,在这一包括6部法的环境法典包裹中,德国政府在2009年3月采纳了其中的第2、3、4部(BooksⅡ,Ⅲ and Ⅳ)。这些法律已于2010年3月1日生效。[22]可见,这种法典化的努力并未完全化为泡影,其成果仍然得到了部分体现,而且德国环境法典仍处于政治议程之中,一个统一的环境法典仍将继续讨论。[23] 这种努力也给大家提供了诸多的立法经验尤其是包裹立法的新经验。在我看来,我国澳门银河在线75060.com立法可以借鉴这种立法技术。大家可以借《澳门银河在线75060.com法》起草之机,转换将立法思路,将只体现政策与原则的抽象法加以改造,不仅创制新法而且一并将澳门银河在线75060.com领域的4部现行法律纳入其中,捆绑为一个法律包裹,制定出一部统一的澳门银河在线75060.com法典,如此则可:在法律体系上基本解决澳门银河在线75060.com领域的立法空白、缺漏、重叠及不一致和冲突,在执法体制上统一澳门银河在线75060.com管理体制、整合澳门银河在线75060.com管理职能,避免管理和法律实行的冲突,在价值功能上有助于环境澳门银河在线75060.com综合目标的实现。

二是在制定或修改某一单行的澳门银河在线75060.com法时将相关法律的规定一并“打包”修改。在未来的澳门银河在线75060.com立法中,一旦制定或修改某部澳门银河在线75060.com法时应将相关的法律规定统一考虑,将相关法律规定纳入其中一并进行增补、修改或废止,此即典型的包裹立法方式。采取这种立法方式,将有利于我国澳门银河在线75060.com立法的统一协调,可以有效地避免一部法律制定或修改后而相关法律规定迟滞、不配套现象的发生。

这两种立法方式在我国现行澳门银河在线75060.com立法中都不失为可行的举措。前者可以一劳永逸,从源头上保证澳门银河在线75060.com立法体系的完整、统一与协调,不失为一种上策。但这一立法方式,对立法者而言目前具有一定难度。不过,大家完全可以在澳门银河在线75060.com立法领域实行突破与创新。后者,在现实的澳门银河在线75060.com立法中,具有相当的可行性与必要性,立法者在澳门银河在线75060.com立法过程中不妨多多采用。


2017年04月21日

张 勇:《澳门银河在线75060.com法》应对气候变化的制度功能与安排(2010年年会论文)

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