摘  要:核安全问题是关乎世界和平与安全的重大命题,解决该问题需要各国实现真诚的谅解和持久的合作,建立国际核安全法律机制。现有的国际核安全合作法律机制是以国际法律文件为基础、以国际原子能机构为组织核心、辅以多边及双边实践的初具规模的体系,然而该体系仍有诸多不足。需要改善核安全机制的法律基础;优化国际原子能机构的效能;建立稳定、合作与互信的国际安全大环境;在集体安全的框架里,加强国际社会的团结合作。

关键词:国际合作; 国际原子能机构; 核安全; 核保障

 

近年来,伊朗恢复铀浓缩项目,朝鲜迈过核门槛,使现有国际核法律秩序受到考验与冲击,国际核不扩散体制面临崩溃的危险。现有的核秩序是冷战时期,美苏为了实现核威慑而建立。而今,国际关系的重大转变,这种冷战的产物能否适应新的国际环境并继续发挥其应有功能,引人深思。国际社会究意需要建立一种什么样的核秩序,是摆在世界人民面前的严峻课题,有待于各国超越政治制度的差异和意识形态的分歧,实现真诚的谅解和持久的合作才能解决。因此,国际核安全法律机制必须体现国际合作原则。

 

一、国际核安全合作机制的法律基础

 国际核安全合作机制的法律基础表现为一系列限制核能军用、促进核能民用的国际法律文件。较有代表性的有:

(一) 限制核能军用领域国际合作机制的法律基础

《不扩散核武器条约》(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons,简称 NPT)[1]是通过国际合作限制核能军用领域最具代表性的条约。“不扩散、裁军、和平利用核能是NPT的三大支柱。”[2]NPT以促进核不扩散领域的国际合作为宗旨,规定了防止核武器扩散国际体制的标准和基础,促进了核能和平利用的国际合作,“在诸多方面是与《联合国宪章》本身同等重要的一个协定” [3]

(二)促进核能民用安全领域国际合作的法律基础

《核安全公约》(Convention on Nuclear Safety)、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》(Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management)《核事故或辐射紧急情况援助公约》(Convention on Assistance in the Case of a Nuclear Accident or Radiological Emergency)和《及早通报核事故公约(Convention on Early Notification of a Nuclear Accident),成为规范核能民用安全领域国际合作的重要法律基础。

《及早通报核事故公约》的主旨是进一步加强安全发展和利用核能方面的国际合作,通过在缔约国之间尽早提供有关核事故的情报,以使可能超越国界的辐射后果减少到最低限度。《核事故或辐射紧急情况援助公约》旨在进一步加强安全发展和利用核能方面的国际合作,建立一个将有利于在发生核事故或辐射紧急情况时迅速提供援助,以尽量减少其后果的国际援助体制。《核安全公约》是国际核安全条约框架中最重要和最基本的条约。[4]该公约的基本目的是通过国家和国际合作措施的增强,在全世界范围内达到和保持高水平的核安全,建立和保持对核设施潜在的放射性危害的有效防护。但该公约主要是一种激励机制,并没有为确保世界核安全建立一个国际制度。[5]《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》(以下简称《联合公约》)是迄今为此有关核废料处置方面最重要的全球性公约。《联合公约》是当事国间有关放射性废物安全管理以及保护个人与环境免受放射性潜在影响的主要国际法律文件,它揭开了国际核安全活动新的一页。[6]

(三)防范核恐怖主义领域国际合作的法律基础

当前防范核恐怖主义合作的国际法依据主要为联合国安理会第1540号决议、《核材料实物保护公约》(Convention on the Physical Protection of Nuclear Material,简称CPPNM)及其修正案与《制止核恐怖行为国际公约》(International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism)。

联合国安理会第1540号决议的主要目的是要求各成员国采取措施,防止非国家行为体获得核生化武器及其运载工具。《核材料实物保护公约》是处理核材料实物保护问题的具有法律约束力的多边文件。但该公约既未涵盖国内和平使用、贮存和运输中的核材料的实物保护,亦未涵盖核设施的保护,这些问题在公约修正案中加以弥补。《制止核恐怖主义行为国际公约》是联合国框架内的第13个反恐公约,也是第一个旨在打击核恐怖主义罪行的国际公约。公约首次界定了核恐怖犯罪行为的定义,填补了现有反恐公约体系的空白,从这个公约起,国际社会的反恐法规建设基本覆盖了所有领域。

 

二、国际核安全合作机制的组织框架

国际核安全合作机制集中表现在限制核能军用、促进核能民用两大层面。而国际原子能机构(简称IAEA)的宗旨是加速扩大原子能对全世界和平、健康和繁荣的贡献,并确保由机构本身、或经机构请求、或在其监督管制下提供的援助不被用于推进任何军事目的。核保障、核安全、核保安是IAEA的三大工作领域。IAEA的核保障制度是为了监督和阻止核武器扩散,核安全制度是为了保证核能民用的安全化,而核保安制度就是为了防范核恐怖主义。鉴于核安全国际合作的基本内容为IAEA的工作领域所涵盖,IAEA是实现核安全国际合作的“实行者”、“监督者”、“组织者”。

(一)IAEA是国际核安全合作的论坛

IAEA是世界上最重要的政府间核技术和平利用的合作论坛,是一种常设的固定的国际会议形式,是联接、沟通各成员国的纽带和渠道。经由这一所有成员国平等参与的国际议事机构,各国可自由表达本国的立场观点,可充分讨论共同关心的国际核能问题,有利于国际社会形成和宣示某种世界舆论,有利于协调成员国的政策与行动。

(二)IAEA是国际核安全合作的管理者

如同一国政府是本国内外事务的管理者一样,IAEA在一定意义上充当了国际社会核能共同事务的管理者的角色。在核不扩散领域,IAEA是惟一有核查权力的国际组织,对核材料的和平利用进行全程的管理和监督,被誉为核保护神。同时,IAEA还负责将民用核技术带到发展中国家去。从一开始,IAEA就担负使命不把核能用在战争、而是用于和平发展上,尤其是对发展中国家的和平发展上。IAEA帮助发展中国家将核技术应用于医学的疾病诊断,应用于农业的水利灌溉,应用于工业的发电,取得了丰硕的成果。在核安全领域,IAEA通过同行评审,帮助各国对核安全运行进行评测,防止核事故的发生。IAEA设有一个紧急情况反应中心,该中心拥有24小时的反应能力、训练有素的工作人员以及与全世界220个联络点通信能力。该中心还是对付核事故问题机构间委员会的秘书处,这个秘书处是联合国系统协调核事故和放射性紧急情况对付措施的中心点。在核保安领域,IAEA建立全球核数据库,加强各国的出口管理,防止了核技术和核材料向恐怖组织的大范围扩散。IAEA还努力促进国际核能法的编纂和实行。

(三) IAEA是国际核危机的化解者

利比亚核危机、伊拉克核危机、朝鲜核危机、伊朗核危机,一次次地给国际社会和平与安全带来重大挑战。然而,实践证明,哪里有危机哪里就会出现IAEA的身影,IAEA作为核能利用的国际协调中心,一次又一次地化解了危机的恶化态势。为此,IAEA赢得了世界上的广泛赞誉,甚至包括那些受到IAEA检查的国家也对此表示认可。2005年,诺贝尔奖评审委员会将诺贝尔和平奖授予了IAEA总干事巴拉迪,以表彰其为世界和平做出的努力。

 

三、现有国际核安全合作法律机制的不足

   现有的国际核安全合作法律机制是以限制核能军用、促进核能民用的国际条约等国际法律文件为基础、以IAEA为组织核心辅以多边及双边实践的初具规模的体系,然而该体系仍有诸多不足。

(一)NPT对“和平利用核能”的含义无明确定义

NPT鼓励无核缔约国和平利用核能的精神是显而易见的。作为不获取核武器的回报,无核武器国家得到了有核国家的一项承诺,向它们提供适于发展核能工业的核技术。但是,关键的是对什么行为属于“和平利用核能”没有明确的法律规定。一些国家可能利用NPT没有具体界定什么是无核武器国家承诺“和平利用核能”,借机获取核武器。在实践中,没有禁止无核武器国家获取浓缩铀和钚,而这些材料也可以用来制造核武器,这使得核能的“和平利用”与“军事利用”之间,恐怕只有一步之遥。朝核问题就是在朝鲜发现大量钚,伊朗核问题是在伊朗发现浓缩铀。

(二)NPT退出机制的随意性

NPT条约的第10条第1款规定,“与条约有关的非常事件已危及其国家的最高利益,为行使其国家主权,应有权退出本条约”。但条约中对何谓“非常事件”与“国家的最高利益”,怎样才到了危害其本国最高权益的程度,这些都没有一个明确的标准。这涉及到条约的说明问题,但对于这一关键性问题的说明权,条约却赋予了各缔约国自身,即各缔约国可在其认为条约对其不利的任何时候随时任意退出该条约,只需满足程序性的要求,退出即生效。这使得想发展核武器的国家,可以先以无核武器国家的身份加入NPT,获取核技术和核材料,待时机成熟再宣布退出NPT。

(三)IAEA保障制度目标的两难

从IAEA保障制度的发展历程可以看出,它一直在 “促进核能的和平利用”和“防止核能用于军事目的”之间徘徊。“早期的保障制度更关注前者,而最近的发展趋势更反映了国际社会对后者的担忧。事实上,对核能的促进和控制本身是矛盾的,一个目标的实现往往以损害另一个目标为代价”。[7]保障制度的核心概念是“军事用途(Military Purpose)”,其含义可以从反面来理解,即“和平用途(Peaceful Purpose)”的反义词,似乎和平核活动与军事核活动是平行的。实际上,和平核活动与军事核活动并不是泾渭分明的。比如,民用核材料和设施没有被转用,但是核技术方面常识和经验的积累却为军事用途打下了基础。

(四)IAEA核保障制度的普遍性问题

IAEA正在对签署核保障监督协定的140多个国家及全球900多个核设施进行保障和监控。近年来,为保证核材料和核活动真正用于和平,制约核扩散,IAEA在伊拉克、朝鲜、伊朗等国际关注的核热点国家都有核查人员实行任务。在联合国安理会授权下,IAEA还负责对伊拉克核档案继续进行调查。此外,IAEA在裁减核军备方面也发挥了重要作用,如负责帮助核查美、俄裁减的核武器数量和质量等。IAEA认识到实行INFCIRC/540型核保障才能保证核查的完整性,并加以大力推广。但仍有不少关键国家没有正式加入或批准附加议定书,这直接关系IAEA核保障制度的普遍性与权威性。[8]

(五)IAEA与国家主权的协调

IAEA是主权国家根据《国际原子能机构规约》建立起来的,而规约本身就是各主权国家意志协调的结果,因此IAEA是介于主权国家之间而非凌驾于主权国家之上的一种组织。IAEA虽有由各成员国代表组成的议事机构,但议事机构大多只能作出建议性的决议。IAEA虽设有秘书处,但秘书处多限于行使行政、研究和交换情报的职能。IAEA的成员资格不是强制性的,加入与否仍听命于主权国家。[9]同时,它是国家通过符合国际法的协议而创立的,依靠成员国的合作来谋求促进核能的和平利用的目标,因此它具有独立的法律人格。这使得大家应对IAEA的职权与作用有正确的评估。IAEA在实际工作中无力避免主权国家的干扰。从理论上讲,所有成员国都有义务充分接受IAEA核安全机制的监督与核查,特别是无核武器国家的核活动。然而,实际上当事国往往会以入侵其主权和工业、军事机密等为借口,限制IAEA对一些核设施的安全监督与核查活动。

 

四、国际核安全合作法律机制的完善

鉴于国际核安全合作法律机制对国际核秩序已发挥的重要作用与体制不足,提出如下完善建议。

(一)加强IAEA核查机制,将全面保障监督协定及附加议定书作为核查方面的普适标准

使附加议定书生效,应成为包括非NPT缔约国在内的所有国家的准则。NPT国家根据附加议定书提供的信息,对于评价该国的核计划极其有用。要提供的这些信息,也非常有助于IAEA更好地了解该国专门设备和非核材料的出口,如何能够无意识地(或以其他方式)帮助另一个国家的隐蔽核计划。非NPT缔约国,尽管它们本身可能有核武器,但仍应该鼓励它们缔结和实施附加议定书,以证明他们不帮助任何无核武器国家从事非和平目的核相关活动的承诺。尽管IAEA积极推行鼓励各国缔结保障协定和附加议定书,但国际社会更积极的参与和施压可能增加实现这一目标的可能性。为了进一步支撑IAEA的核查活动和提高NPT体系的效率、效果和总体透明度,缔结全面保障协定的所有国家应该考虑与IAEA达成相应的安排,允许IAEA视察员“随时对一切地方和数据以及任何(相关)人员”进行不通知的或临时通知的接触。对于全面保障协定和附加议定书均生效的国家,这种自愿建立信任协定,将使IAEA能够很快地得出不存在未申报核材料和活动的结论,这是在该国实施“一体化保障”前必不可少的。因为对保障结论的把握性增加,还将进一步减少国家、运营者和IAEA的核查负担。

(二)建立有效的全球核保安体制

IAEA总干事巴拉迪认为:“非常规威胁需要非常规的反应,全世界须联合起来,担当起核材料安全的职责。因为辐射无国界,各国应认识到核材料的安全和保安是各国都应关心的。每个国家不仅要对其公民、也要对邻国和全世界证明具有强有力的保安系统。”[10] 因此,尽管核保安是国家的责任,但已不仅仅是一国可以胜任的,在国际合作的层面上建立全球核保安体制是必不可少的。IAEA在建立有效的全球核保安体制中,应在以下几个方面做出努力:成员国对所有可能的对核设施和核材料的威胁进行全面的评价;为核设施、核材料及放射性物质的安全和保安建立国际标准,并在世界范围内实施;在所有成员国间建立有效的实物保护系统;改进核电厂的抵御极端恐怖袭击的能力;建立有效的国家核保障体系;在所有成员国对辐射源进行有效的管理和控制;对过境的放射性物质及核材料进行监测;建立有效的国际应急响应系统,以应付恶意袭击事件的发生。当然,建立有效的全球核保安体制不能仅凭IAEA一己之力,IAEA未来的工作重点应在更积极推进全球核保安合作,包括:完善核保安立法的全球合作;各国关于非法贩卖数据库信息的合作;各相关国际组织的合作,如与国际刑警组织、欧盟警察组织、欧洲委员会、欧洲安全与合作组织和世界海关组织的合作,共同形成一张核与辐射恐怖事件的防护网。建立有效的全球核保安体制,还应在全球范围加强对核武器、核材料的保护,建立“从生到死”的全程监督,防止恐怖分子有机可乘。

(三) 限制NPT退约条款

联合国安全理事会作为NPT的最高执法权威机构,应该通过决议明确指出,退出该条约的国家仍必须对其仍然是缔约国期间的违约行为负有责任。安理会应该通过一项决议,规定一个国家如果退出NPT,将不能使用在退约之前从另一个国家获取的核材料、设施、设备或技术;并且在国际核查的的情况下,此类设施、设备和材料必须拆除或销毁。此外,对事实上的核大国,如印度和巴基斯坦两国,争取加入该条约,履行该条约的义务。即使不加入该条约,也同样负有核不扩散的义务。这就需要各国团结一致,对那些不履行防扩散义务的国家采取一致行动,包括进行政治孤立、经济封锁和军事打压等。只有这样,NPT才更有说服力使接受国履行其防扩散义务。

(四)建立稳定、合作与互信的国际安全大环境

众所周知,一些国家不惜耗费巨额财力谋求发展核武器的一个重要原因,就是缺乏安全感和将其作为自我保护的有效手段。因此,在政治上努力建立以“和平共处五项原则”为基础的国际政治新秩序,反对任何形式的强权政治和霸权主义,将对消除这些国家获取大规模毁伤武器的动因,产生积极的作用。“这一方面,包括加强大国在安全领域的合作,以身作则营造一个缓和的国际局势,以对话和外交途径解决国际对抗与冲突,打消一些国家获取和拥有核武器的动机和念头;另一方面,核大国应设身处地为无核国的安全处境着想,认真考虑重新给予无核国无条件的安全保障承诺”。[11]NPT是把无核国承担不扩散义务与有核国承担核裁军义务捆绑在一起的。对于广大无核国来说,它们之所以同意承担不扩散核武器的国际义务,就是为了有朝一日能看到有核国最终实现彻底无核,因为只有这样才能使其心服口服,核不扩散体制才能算得上是公正与平等的。裁军进程的发展可能会为IAEA创造新的角色,特别是在处置核武材料方面。IAEA 在其保障制度建立之初,关注更多的是和平利用核能(特别是核电),之后工作重心开始向防止核扩散转变,今后更可能向核裁军方向转移。[12]


五、结语

国际合作原则是实现国际法构建和维系国际社会共同利益的保证;是实现核能安全利用、构建和谐核秩序的基础。国际社会是由各主权国家组成的。各主权国家相互平等,不受他国控制,没有也不可能有凌驾于主权国家之上的世界性公共权力机构。与国家是一个金字塔式的等级结构系统不同,国际社会则是一个多元平行结构系统。要实现彻底消除核武器,实现无核武器世界,促进世界的安全、稳定、和平与发展,需要营造稳定、合作与信任的国际环境。当前最重要的是,摒弃以单边主义行为谋求一国绝对安全的做法,通过多边努力,寻求各国的共同安全。同时,各国应该认识到在全球面临恐怖主义威胁的今天,和平利用核能、防止核武器的扩散是全人类的利益所在。各国应秉承善意加入IAEA及其活动,积极促进符合国际法的多边与双边核能合作。

                                  

 

 




[1] document INFCIRC/140.

[2] Chamundeeswari KuppuswamyIs the Nuclear Non-proliferation Treaty Shaking at Its Foundtions , Journal of Conflict and Security Law, Vol .11, No. 1, 2006 ,p.141.

[3] 陈须隆:《核不扩散机制透析—国际安全机制的一个案例研究》,载《世界经济与政治》,2000年第8期,第36页。

[4] See Robert W. Schaaf,New Convention on Nuclear Safety, International Journal of Legal InformationVol.22,No.2, 1994, p.279.

[5] 参见[]亚历山大?基斯著,张若思译:《国际环境法》,法律出版社2000年版,第47页。

[6] See Elena Molodstova, Nuclear Energy and Environmental Protection:Responses of International Law, Pace Environmental Law Review,Vol.11,No.2,1994,p.586.

[7] David Fischer, History of the IAEA the First FortyYears, IAEA 1997, p33.

[8] 截至20039月,超过185NPT国家中只有37个国家使附加议定书生效。在已知有重要核活动的70个国家中,有47个尚未实施附加议定书。

[9] 参见余敏友:《二十世纪的国际组织研究与国际组织法学》,载《法学评论》,1999年第2期,第10页。 

[10] 郭鲜花:《关于全球核恐怖的国际讨论会》,载《辐射防护通讯》,2002年第1期,第21页。

[11] 林国炯:《论新世纪裁军与国际安全的发展趋势》,载《国际政治研究》,2002年第1期,第37页。

[12] See David Fischer, Nuclear Safeguards: Evolution and Future. Verification Yearbook 2000,p.21.

2017年04月18日

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