摘  要国际社会构建了较全面的核能国际法规制框架;核能国际法规制具有自身的基本原则和特点;晚近核能国际法呈现出一些新的发展趋势;我国应依据国际法完善我国的核能法。

关键词:核能;国际法;规制;中国

 

核能法的特征之一就是高度的“国际化”。这意味着在国家制定法律过程中需要考虑国际法上的义务和标准,或者说,国际法在某种程度上影响着各国的核能立法。而且,自美国三里岛事件和前苏联切尔诺贝利事故发后,有关核能的国际法获得了较大发展,既包括具有约束力的多边条约[1],也涉及到国际原子能机构等国际组织制订的“软法”。相应地,各国也加强了核能规制。特别是,随着《京都议定书》的签署实施和石油供应趋紧,核能作为减缓气候变化的清洁澳门银河在线75060.com,成为了越来越多国家的选择。法国总统萨科齐日前表示坚持以核能为中心的澳门银河在线75060.com政策;德国则正在重新考虑废止核能的立法;连越南、蒙古、阿尔及利亚等一些核能刚刚起步的发展中国家也先后通过了核能立法。当前,我国大力发展核电站,因此也迫切需要规范核能的开发利用活动,以维护国家安全、公共健康、公私财产与生态环境,履行国际义务。

一、核能国际法规制的基本框架

(一)核事故应急管理

1、及早通报

切尔诺贝利事故的教训之一是,因为缺乏信息导致受影响的国家不能采取及时的措施来减轻后果。根据关于睦邻原则的国际习惯法,各国可要求核事故发生国提供信息,但是,该原则的概念较为含糊;还有一些国家主张利用1979年《长程越界空气污染公约》,尤其是它的第5条关于信息通报的义务,来确定苏联的责任。但关于该公约是否涉及由辐射引起的空气污染,各国存在异议。1986《及早通报核事故公约》填补国际法上的这一空缺。该公约明确指出:一旦发生事故,要直接或通过国际原子能机构(IAEA)通报那些已经或可能实际受影响的国家和核机构该核事故的特点、发生时间和确切的位置;各缔约国和国际原子能机构也应该迅速地提供获得的有关减少各自国家辐射后果的信息;各缔约国应将让人们互相了解对方的主管当局和联络点,等等。

2、紧急援助

同样,大家可将睦邻原则作为提供多边援助的习惯法依据,或从人道主义法中寻找依据。但具体到国家主权、豁免权、责任与财政机制等问题,就需要具体的条约机制了。1986年《核事故或辐射紧急情况援助公约》(简称《援助公约》)也提供了具体的规则。依据公约,各缔约国应采取多边合作,一旦发生核事故或紧急辐射,应和国际原子能机构一起迅速提供援助以减轻后果,保护人们的生活、财产和环境免受放射性释放物质的影响;如果一个缔约国需要援助,它可以直接或通过国际原子能机构向另一个缔约国、国际原子能机构或其他国际组织发出呼吁;被请求方应快速确定并告知请求方是否能给予援助,而请求方负责全面领导、控制、协调和监督,但应给援助方的人员提供特权和豁免权,并设法便利通过其领土的与援助有关的正式通报人员、装备和财产的过境。

(二)平时核风险规制

1、核材料实物管制

1980年《核材料实物保护公约》的主旨便是保护核材料在国际运输中的安全,防止未经政府批准或者授权的集团或个人获取、使用或扩散核材料,并在追回和保护丢失或被窃的核材料,惩处或引渡被控罪犯方面加强国际合作,对该《公约》范围内的犯罪建立普遍管辖权,防止核武器扩散。缔约各国承担的主要义务是:(1)确保对在其境内的核材料或装载于属其管辖的船舶或飞机上的核材料,在国际运输中按附件规定的级别予以保护;(2)不输出或输入,亦不准许他国经其陆地、内河航道、机场和海港过境运输核材料,除非取得保证该材料已按附件规定的级别受到保护;(3)在核材料被偷盗、抢劫或受到威胁时,缔约国应向任何提出请求的国家提供合作,以追回失落的核材料。

2、核辐射危害防御

有关核辐射危害防御的国际法规制主要依托1994年《核安全公约》和1997年《乏燃料管理安全和放射性废料安全联合公约》(简称《联合公约》)。《核安全公约》要求各成员国采取“适当的步骤”来确保优先考虑核设施安全问题:(1)定期实行综合的和系统的安全评估;(2)确保雇员经过培训而达到一定水平;(3)确保有高质量的保证体系;(4)关闭不能采取合理可行的安全改进措施的核设施。《联合公约》则被认为是对《核安全条约》的发展。它对废弃燃料和放射性废物的管理及其设施的设计、选址和运转提出了一般安全要求,规定了缔约方应当在本国的法律框架内采取为履行《公约》规定义务所必需的立法、监管和行政管理等措施;规定了超越国界运输乏燃料和放射性废物应当以符合《公约》和有约束力的相关国际法律文件规定的方式进行。

3、应急计划与准备

《核安全公约》关于“应急准备”的条款规定,每一缔约方应采取适当步骤,以确保核设施备有厂内和厂外应急计划,并定期进行演习,并且此类计划应涵盖一旦发生紧急情况将要进行的活动;在本国领土上没有核设施但很可能受到邻近核设施一旦发生的辐射紧急情况影响的缔约方,也应采取适当步骤以编制和演习其领土上的、涵盖一旦发生此类紧急情况将要进行的活动的应急计划。同样,《联合公约》提出,每一缔约方应确保在乏燃料或放射性废物管理设施运行前和运行期间有适当的场内和必要时的场外应急计划,并应当以适当的频度进行演习;在缔约方的领土可能受到一旦发生的辐射紧急情况的影响的情况下,该缔约方应编制和演习适用于其领土内的应急计划。

(三)核能国际责任

1、国家责任

由于核事故引起的损害具有广泛性、严重性和持久性,因此学界主张此类情形下的国家责任应该是严格责任和绝对责任。然而,虽然国内法上在强制保险和责任限制的基础上适用了严格责任和绝对责任标准,但国际法要实现这样的国家责任追究标准和损失分配方案十分困难。1974年国际法院曾受理澳大利亚和新西兰针对法国核试验提出的环境损害的案件,但因法国声明停止试验而未作出判决。虽然1972年《空间物体造成损害国际责任公约》曾提出国家“勤勉注意义务”,但核损害方面的国际法尚未有较大突破。因此,改革核损害国家责任的国际法将成为今后核能国际法规制的内容之一。

2、民事责任

虽然《核安全公约》确认“核安全的责任由对核设施有管辖权的国家承担”,但各国一般倾向于通过民事赔偿机制来解决核损害问题。1963年《核损害民事责任维也纳公约》及其1997年修订版、《核损害附属补偿公约》为分担受害者的损失创立了一套方案,把责任集中在核设施的运营者身上,避开了敏感的主权问题。这些民事公约均包括下列原则:(1)绝对责任;(2)核设施运营者承担责任;(3)有限责任原则;(4)强制保险或担保制度;(5)管辖权确定。但是,不仅这些公约的缔约国主要局限于欧洲和拉美国家,国家求偿的问题也未得到解决;而且各项公约之间存在矛盾之处,需要进一步的全球协调。

二、核能国际法规制的原则与特点

(一)基本原则

1、安全优先原则

应该说,国际社会在总体上接受了核能开发利用的合法性,但要求受到高水平的安全控制和保障。各项核能公约实际上强调了安全价值的首要地位,要求在与效率、经济性等价值发生冲突时以防范风险和确保安全为准。《核安全公约》提出,每一缔约方应采取适当步骤确保从事与核设施直接有关活动的一切组织为核安全制定应有的优先政策。《核材料实物保护公约》的主旨是,保护核材料在国际运输中的安全,防止由非法取得和使用核材料所可能引起的危险。《联合公约》的目标则是在世界范围实现和保持高水平的乏燃料和放射性废物管理安全,要求每一缔约方应采取适当步骤,以确保在乏燃料管理的所有阶段的充分安全。而且,国际原子能机构发布的《核设施安全》等均强调“安全基本原则”。

2、合理利用原则

所有国家都有核能开发利用的主权权利,但必须确保不造成损害,并依照国际标准来控制核风险。因此,核能国际法规不得不在核风险和利用核能与电离辐射所带来的利益二者之间提供合适的平衡。正如《国际原子能机构规约》提出的,要为世界的“和平、健康与繁荣”作出贡献。各项公约也反映了该机构提出的合理利用原则:(1)有益利用,即核能开发利用的利益超过成本与风险;(2)负责利用,应保护健康与环境,防止核扩散和邪恶利用;(3)可持续利用,提高资源利用效率,不断改进科技水平。在这种意义上讲,核能国际法规制的根本宗旨是,促进核能成为可靠的、可持续的和环境友好的澳门银河在线75060.com资源,为当今和后代人类而促进所有利益相关国家可获得购买得起的澳门银河在线75060.com服务。

3、信息沟通原则

《核安全公约》和《联合公约》以及欧洲国家之间的双边协定均确认,旨在减少跨界核风险的信息沟通原则(或称透明度原则)适用于核能活动之中。它们都要求对计划或运营中的核设施进行全面的信息交流,以便其他国家可以对决策进程和数据进行核查,并且就安全与健康保护问题予以适当的评议。《核材料实物保护公约》规定,缔约国应于适当时候相互或同国际组织交换情报,以便保护受到威胁的核材料,核查装运容器的完整性或追回被非法盗取的核材料,并应经由外交和其它商定途径协调彼此的工作。此外,根据《核船舶运营者责任公约》,核动力舰艇到港口访问需要事先谈判并达成协议,得到港口国的同意;根据外空条约,在外层空间使用核能,都要求事先通知相关的国际组织。当然,信息沟通原则是否包括“公众参与”,则有待观察今后核能法的发展。

4、连续控制原则

如前所述,《核安全公约》要求对核设施的选址、设计、建造、调试、运行或退役等进行全程的监管。《核材料实物保护公约》强调实物保护国内使用、贮存和运输中的核材料的重要性,并要求对核材料的进出境进行管制。《联合公约》强调从乏燃料或放射性废物首次放入该设施开始,至该设施关闭时终止,均应进行国家的有效控制,包括乏燃料或放射性废物从启运国经过境国至抵达国等超越国界运输的过程均确立监管义务。其中,许可制度被各项公约确定为连续控制原则中最为关键的一项制度。按照国际原子能机构的说法,核能利用应确保促进持续改善安全、安全保障、经济性和保护环境方面的科技进步。

5、独立监管原则

各项核能条约均要求建立独立的安全监管机构,以免在实践中安全监管的重要性被其他目标所取代。《核安全公约》规定,每一缔约方应确保将监管机构的职能与参与促进或利用核能的任何其他机构或组织的职能有效地分开。公约将“监管机构”定义为:由该缔约方授予法定权力,颁发许可证,并对核设施的选址、设计、建造、调试、运行或退役进行监管的任何一个或几个机构。《联合公约》规定,各国应建立或指定一个监管机构,并授予履行其规定责任所需的足够的权力、职能和财力与人力;应确保在几个组织同时参与管理和控制的情况下监管职能有效独立于其他职能。《核材料实物保护公约》则提出,各国应彼此直接或经由国际原子能机构指明并公布国家主管当局和联系单位,该主管当局和联系单位负责实物保护。

(二)主要特点

1、民用核安全成为核心

关于核安全的法律制度毫无疑问是核能法中的核心部分。而且,主要集中在民用核领域。例如,《核安全公约》的适用范围仅针对民用核反应堆运行产生的乏燃料和民事应用产生的放射性废物的管理安全,不适用于军事或国防计划范围内的乏燃料或放射性废物的管理安全。《联合公约》也针对的是民用核安全问题。《及早通报核事故》和《援助公约》建立的是民用核电站事故应急管理制度。而关于军事或国防范围内的核活动,属于另外一套武器控制条约体系。由于核武器在国际法上是可以接受的,这一条约体系在事实上已形同虚设。例如,《及早通报核事故》明确表示,对于核武器事故,缔约国可以自愿选择通报或不通报。《核材料实物保护公约》虽然以防止核扩散为目标,但其实质是防止和平利用核能的合法性受到邪恶的核活动干扰,保护核材料安全转移。2005年新修订的公约虽然扩展了反恐怖主义的范围,但仍只“包括用于和平目的使用,储存和运输核材料和用于和平目的核设施。”

2、强调国际合作的重要性

在核能开发利用方面,所有国家都是利益攸关方,且涉及的是整个人类的安全与健康。早在1946年联合国原子能委员会第一次会议上,国际社会就曾构想设立一个国际权威机构,将各国核能开发和使用的所有阶段都委托其处理。国际合作是为了使所有国家在使用核能和电离辐射时均受益。首先,国际协调为评估核能活动提供了相同的标准,而不管是否属于国家活动。其次,各个国家需要通过国际合作来分享利用核能的利益,应对它所带来的风险。《及早通报核事故公约》和《援助公约》本身便是核应急管理上的国际合作机制。《核安全公约》不仅在序言中确认“开展国际合作以提高核安全的重要性”;且将目标定为“通过加强本国措施与国际合作,包括适当情况下与安全有关的技术合作,以在世界范围内实现和维持高水平的核安全”。《核材料实物保护公约》“深信有必要促进和平利用核能方面的国际合作”。《联合公约》则确认“加强乏燃料和放射性废物管理安全方面进行国际合作的重要性”。

3、各国享有较大自决权

首先,各项公约的条款在定义上十分模糊。以《核安全公约》为例,是否有放射性物质的释放和是否产生了对别的国家有辐射安全影响的跨国界释放,均由事故发生国确定。只有事故发生国确定该事故对别的国家有跨国界安全重大影响时,该国才有义务通报此事故。因此,及早通报公约只为那些无意规避者建立了义务,惟有它们才可能在任何情况下都通报发生在其权限范围内的核事故。同样,《援助公约》受到批判最多的是第二条:缔约国“可以”请求援助,而被请求方应迅速确定是否能给予援助。因此,公约并未对给予或接受援助提出任何硬性的要求,在事故发生后是否请求、接受、提供援助,或者援助的方式、程序和范围,均属于缔约国的自由裁量权。其次,各项公约大多鼓励各缔约方通过专门制定(双边或地区)的补充协定。第三,没有强制性的纠纷解决机制和相应的制裁方案,只有“同行审查”。因此,有人评价说,“核安全被限制在了‘软法律’和‘模糊法律’中”。最后,各国承诺的只是基本安全原则的义务,而不是详细的安全标准,以保证技术上的灵活性和缔约国的自行决定权。

三、核能国际法规制的发展趋势

(一)覆盖范围的不断扩展

首先,核能国际法规制逐步纳入了国际环境法的框架之下。它不仅将环境保护列为重要目标,而且“可持续发展”、“代际公平”等理念也体现在各项公约的措辞之中。1997年以前的核责任公约对“损害”的定义十分狭窄,关注的焦点是生命损失、人身伤害、财产损失,而新的《布鲁塞尔公约》和《维也纳公约》开始纳入生态的、环境的视角。其次是向反核恐怖主义的渗透,将核能利用与核保障联系起来。2005年通过了《核材料实物保护公约》的修正案(《核材料实物和核设施的保护公约》)进一步加强了国际核安全制度。不仅将适用的范围扩大到国内使用、储存和运输的核材料以及核设施,且将破坏行为纳入刑事犯罪,从而与其他有关国际反恐公约形成一个有效的打击核恐怖主义的体系。国际原子能机构的有关标准也可用于防止非法贩卖核材料以及侦查核材料的转用,或促进各国将研究从使用高浓铀燃料转换为使用低浓铀燃料。再次,核能国际法正在关注铀资源的开发利用与国际分配问题。

(二)核能国际责任的强化

国际环境法上有一项“污染者付费”的理念。这在核能国际法规则上也有所体现,无论是通过国家责任的方式,而是通过民事求偿的途径。“绝对责任与损害赔偿责任限制相结合,并获得保险和国家保证的支撑,这些使得核风险的民事责任与众不同。”如前所述,尽管目前的核能国际责任制度尚存在重大缺陷,但正在朝着为受害者获得法律救济提供保障的方向努力。例如,修订后的《维也纳公约》适用范围的领土限制已经废除,从而有利于非缔约国受害者提出赔偿要求。如前所述,修订后的“损害”的概念涵盖了更广的范围,明确界定了对环境的破坏及预防措施的费用。此外,赔偿责任的数额已大大增加,甚至准备建立无限责任。如,巴黎公约的数额是70亿欧元;相对应的“维也纳数额”为国际货币基金的300万特别提款权。特别是,《核损害补充赔偿公约》规定了两个层次的赔偿:核能设施装置国应确保可提供3亿提款权的数额;超过此数额时,缔约方应提供可用的公共资金。总之,核责任法已经具有很强确定性。

(三)核能“软法”的“硬化”

本来,无论是《国际原子澳门银河在线75060.com机构规约》还是《世界卫生组织组织法》或《国际劳工组织章程》都没有赋予它们制订的安全与健康标准、准则、指南或建议以任何法律拘束力,也不强制要求成员国遵守。但是现在,它们制订的这些国际性的“软法”的法律影响力越来越强。首先,它们往往成为条约规则的先导或参照。《核安全公约》的技术原理和主要技术参照就是所谓的“安全基本原则”。同样,《联合公约》生效部分的技术基础和参照是“放射性废料管理准则”中所提出的好的惯例。其次,核能公约开始要求遵守这些安全与健康标准。例如,《联合公约》要求各国给予“国际上在放射性防护方面认可的标准”以适当的敬重。因此,这些标准已经成为判断各国是否已经遵守公约规则的重要依据。再次,它们几乎受到了普遍认可:各个国家在立法和行政监管体制上都基于《辐射保护标准》和《输送规定》等“软法”,促成了法律体制的普遍一致。这些“软法”无疑促进了核安全学问的发展,使世界各国在较高的安全标准上发展核能。

四、尾论

核能的和平利用在我国和平发展战略上应占有重要地位,因为它既影响到长远的澳门银河在线75060.com安全保障,也关系到中国能否争取良好的国际关系和声誉。而且,我国现有科技水平决定了不可能在不需要别国的帮助下继续核能项目。而国际合作必然使包括国家立法在内的国家决策受到国际法的影响。基于此,笔者提出以下建议:

1、中国应成为核能国际法规制的遵守者和推动者。当前,核能开发利用也在亚太地区和我周边国家蔓延。因此,通过推动双边和地区的核能规制协定,可以通过国际合作从更大范围上保障核安全。

2、中国应建立全面的核能规制的法律框架。从平时核风险规制到核事故应急处理再到核能责任的界定,都应有法可依,并符合我国承诺的国际义务。尤其是应针对我国核安全的隐患和漏洞,健全全程的监管制度。

3、中国的核能法应以“促进核能成为可靠的、可持续的和环境友好的澳门银河在线75060.com资源”为目标,并确立安全优先的原则。尽管核能发展十分迫切,但在没有充分安全保障的前提下,是绝对不能冒进的。

4、坚持“军”、“民”分开治理。笔者认为,当务之急不是制订所谓的原子能基本法,而应是“民用核能监管法”。军用核活动属于国家行使国际法上的自保权,而民用核能则要接受诸多国际法规制。

5、坚持核能独立监管原则。按照条约和国际惯例,原子能行业主管部门与核安全监督部门相分离,各自独立,各司其职。因此,国家核安全局与国家原子能机构、国家澳门银河在线75060.com局等机构的关系须进一步明确和理顺。

6、加强核能损害责任立法。一个国家在核安全上的保障水平和真实意愿,关键看它的核责任法。国际法在这一领域的发展值得我国正在制订或准备制订的《侵权责任法》和核能法规的决策者们予以高度重视。

7、在制订相关的核能标准时,应明确国际原子能机构等制订的标准、指南或建议之类的“软法”的参照地位;在没有制订相应的标准时,应明确适用“已经存在或即将制定出的国际标准”。

8、将核能置于更广泛的背景下来审视,尤其是将其与环境保护、公共卫生、社会安全、自然资源联系起来。扩大环保、卫生、安全和资源部门对核能发展的影响,使其在完整和严密的监管体系下健康成长。



[1] 先后通过的国际条约有:1986926日通过《及早通报核事故公约》;1986926日通过《核事故或辐射紧急情况援助公约》;1988921日通过《适用维也纳公约和巴黎公约的联合协定书》;1994617日通过《核安全公约》,199795日通过《乏燃料管理安全和放射性废料安全联合公约》;1997912日通过《修订<关于核损害民事责任的维也纳公约>议定书》和《核损害附属赔偿公约》;2004212日通过《修订<核能领域第三者民事责任公约>议定书》和《<关于核能领域第三者民事责任的巴黎公约>的附加议定书》;200578日通过《核材料实物保护公约》修正案。

2017年04月18日

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