摘  要:天然气是目前世界上最经济可行的清洁澳门银河在线75060.com,中国有发展天然气产业的巨大潜力,但与国际水平相比发展还很滞后。中国天然气产业从上游到中游、下游都处于高度垄断之中,包括经济垄断、法定垄断、自然垄断和行政垄断。垄断经营体制使政府和企业都背上了沉重负担,不利于中国天然气产业的发展。天然气产业整体上并不是自然垄断的,在上游、中游和下游都可以竞争,应当制定专门的法律予以规制。

关键词:清洁澳门银河在线75060.com;天然气;产业政策;垄断;竞争

 

天然气是目前世界上最经济可行的清洁澳门银河在线75060.com,资源储量丰富,2008年底全球已探明常规天然气储量为185万亿立方米,储采比超过60,在世界澳门银河在线75060.com消费中居第三位,达24.1%[1]。据专家预计,到21世纪中叶,天然气将超过石油成为第一澳门银河在线75060.com(章洮琪,2001)。2008年,中国天然气年产量仅为761亿立方米,天然气消费在一次澳门银河在线75060.com消费结构中的比例仅为3.6%。中国和美国都是天然气生产和消费大国,生产都不能满足消费需求,都存在一定程度的对外依赖,因此美国经验对中国应有特别重要的借鉴意义。美国天然气市场发展的经验表明,政府对天然气价格的管制是造成供应短缺的主要原因(国外天然气经济研究课题组,2004)。中国和美国不同的是,美国天然气市场从一开始就是竞争的(城市配气除外),而中国天然气市场从一开始就是垄断的。为了避免企业滥用垄断权力,存在有效竞争是政府放松价格管制的前提条件。但是,尽管我国反垄断法已经于2008年开始实施,澳门银河在线75060.com法草案也明确规定澳门银河在线75060.com领域要实现投资多元化,学界对天然气产业垄断的性质和在该产业实现竞争的方式仍然存在争议(张轶斌,2002;杨凤玲,2005;樊明武,2006;白兰君,2007;高金超 于琳,2008)。

 

 一、中国天然气产业的发展前景和现状

(一)发展前景

从需求方面来看,中国拥有巨大的潜在天然气消费市场。根据BP企业的统计资料,2008年中国一次性澳门银河在线75060.com消费为2002.5百万吨油当量,占全球一次澳门银河在线75060.com消费的17.7%,仅次于美国的20.4%,居第二位。而中国天然气消费在一次澳门银河在线75060.com消费结构中的比例仅为3.6%,相比之下,美国为25.7%,德国为23.7%,日本为16.6%,韩国为14.9%,印度为8.6%,世界平均水平为24.1%。如果中国天然气消费在一次性澳门银河在线75060.com消费中所占的比例达到世界平均水平的一半(即12%),中国需要消费2670亿立方米的天然气[2]。到2030年,如果中国经济翻两番,澳门银河在线75060.com消耗翻一番,天然气占一次澳门银河在线75060.com消费的比例仍按12%计算,中国每年需要大约5300亿立方米的天然气。

从供应方面来看,中国拥有丰富的天然气资源,同时还有周边国家的天然气资源可以利用,不存在资源“瓶颈”。中国先后进行了三轮全国性的油气资源评价,第一轮评价全国天然气资源量为33万亿立方米,第二轮评价全国天然气资源量为38万亿立方米,第三轮评价全国天然气资源量为53万亿立方米,评价的总资源量不断上升。除常规天然气资源外,中国还拥大量非常规天然气资源。根据国土资源部的评价结果,仅2000米以浅的煤层气资源量就有35万亿立方米,在2000-4000米之间还有大约50万亿立方米。在中国的周边国家中,俄罗斯是世界上最大的天然气出口国,其西西伯利亚的天然气可以通过西线进入中国新疆,东西伯利亚和萨哈林群岛的天然气可以通过东线进入中国东北。另外,中亚地区的土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乌克兰、乌兹别克斯坦,东南亚的缅甸,也有向中国出口天然气的资源能力。中国也可以从澳大利亚、印度尼西亚、马来西亚以及中东的伊朗、阿曼、卡塔尔等国进口液化天然气(LNG)。

(二)发展现状

中国天然气产业近几年发展迅速:生产方面,2008年生产天然气760亿立方米,比2007年增长了9.6%,是1998年的3倍多;管道建设方面,截止到2006年底,天然气管道长度为2.8万公里,是2000年的2.15倍;探明储量增长方面,2008年底探明储量为2.46万亿立方米,是1998年底的1.8倍。但如果不是仅仅看到近几年的发展,而是把视线投得更远,与国际上天然气产业的发展水平相比,就会看到中国天然气产业发展明显滞后:第一,从资源探明程度来看,2006年中国陆上天然气探明程度只有10.38 %,远低于世界40%的平均水平,而海上的勘探开发仍处于初始阶段[3];第二,从天然气产量来看,2008年中国的天然气产量是761亿方,而同期美国的产量是5822亿方[4];第三,从管道建设方面来看,美国在2000年就拥有天然气长输管道40万公里,配送管网160余万公里,中国管道总长度不及其十分之一;第四,从天然气在一次澳门银河在线75060.com消费结构中所占的比例来看,中国在世界主要国家中是比例最低的,不但不能和美国、俄罗斯等生产大国相比,也不能和完全没有生产能力的日本、法国、韩国相比,甚至还不及印度的一半;第五,从利用国外资源来看,2008年以LNG形式从国外进口了45亿立方米的天然气,仅占当年天然气消费量的5.5%,而同年进口石油已经占国内石油消费的50%以上。

 

二、中国天然气产业的垄断经营体制

(一)中国天然气产业经营管理体制的沿革

中国天然气产业上游经营管理体制大体上经历了三个阶段的变革:第一个阶段是从1950年在燃料工业部内设石油管理总局,到1988年成立中国石油天然气总企业。这个阶段的特点是国家直接从事石油天然气的生产经营,政府机关就是企业。第二个阶段是从1988年成立中国石油天然气总企业,到1998年中石油和中石化两大石油企业重组。这个阶段的特点是中国石油天然气总企业和中国海洋石油总企业分别负责陆上和海上石油天然气的开发,同时承担行业管理职能,石油企业也是政府机关。第三个阶段是从1998年两大石油企业重组到现在,三大石油企业都完成了股份化改造和上市,基本上实现了政企分开,但三大企业继续垄断石油天然气的勘探开发。这三个阶段的一个共同特点就是垄断,先是国家垄断,后是国有企业的垄断;不但垄断天然气的勘探开发,同时垄断经营天然气长输管道。

天然气产业下游主要是指城市天然气销售和配送。2004年以前,城市燃气企业在地方一级接受市政府的领导,在国家一级归建设部管理,是为所在城市提供燃气配送服务的地方性公用事业企业。2004年3月,建设部颁发了《市政公用事业特许经营管理办法》,国有的、民营的甚至合资的企业都可以通过竞标的方式获得城市燃气经营权,出现了在全国多个城市经营天然气配送的企业,如新奥燃气等。竞标方式给予不同性质的企业公平获得城市燃气经营权的机会,特别是在原来没有燃气配送网络的城镇。但竞标并没有实质上解决城市燃气配送领域存在的垄断问题。由于管道网络自身的特点,任何一家通过竞标获得特许经营权的企业,实际上获得的就是在特定区域建设网络和配送天然气的垄断权。

(二)中国天然气产业垄断的特点

根据垄断形成的原因,垄断可以分为法定垄断、自然垄断、经济垄断和行政垄断。法定垄断是根据法律规定产生的垄断,直接利用国家权力排斥竞争对手的存在;自然垄断是由于某种资源的自然属性,掌握了该资源的经营者就能够排斥其他竞争对手的竞争,或者使竞争变得不经济;经济垄断是经营者利用自己的经济、技术、管理优势,通过竞争取得市场支配地位(垄断地位);行政垄断是行政机关滥用行政权力排斥竞争。中国天然气产业从上游、中游到下游都存在高度垄断,但是产业链上各环节的垄断性质并不完全相同。

1.上游勘探开发领域主要是法定垄断和行政垄断。根据《矿产资源法》和《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》的规定,勘查、开采石油和天然气矿产须经国务院指定的机关审查同意,但并没有规定进入这一领域的资质要求。实际上,得到有关部门同意在全国范围内勘探、开采油气资源的,只有中石油、中石化和中海油三大企业。包括延长油矿在内的其他几家中小石油企业只被允许在特定区域内勘查或者开采石油和天然气,更多的企业则完全没有进入上游的机会。

2.中游管道运输领域是经济垄断和自然垄断并存。管道运输领域的垄断包括两个层面:第一个层面表现为上游的垄断延伸到中游,长输管道全部由大石油企业建设和运营,是经济垄断。中国法律虽然不禁止其他企业参与管道建设、经营,但由于上游资源完全控制在少数石油企业手中,其他企业很难在这一领域和大石油企业竞争。第二个层面表现为由于管道的自然属性,特定地区的生产商和用户只能依赖特定的管道,缺乏议价能力,是自然垄断。由于中国法律允许同一家企业兼营上中下游,虽然实行价格管制,但管道企业可以拒绝为竞争企业提供运输服务,或进行刁难。

3.下游的城市燃气配送领域主要是自然垄断,经济垄断初露端倪。《市政公用事业特许经营管理办法》规定,根据公开、公平、公正和公共利益优先的原则选择经营企业,允许不同性质的企业通过竞标获得经营权。但是,由于管道配送的自然垄断性,企业一旦中标,就获得特定地区和特定期限内的垄断经营权,竞标的过程实际上变成了争夺垄断权的过程。这一领域的经济垄断主要表现为大石油企业利用在上中游的垄断地位,进入下游市场,排挤其他竞争者[5]

 

三、改革中国天然气产业垄断经营体制的必要性

虽然在天然气产业发展的初期阶段,垄断经营体制对于集中资金、技术和人力资源在较短时间内建立一个相对完整的天然气工业体系有积极作用,但在中国确定实行市场经济并且天然气供应对外依赖程度不断提高的新形势下,垄断经营体制已经越来越不适应天然气产业的发展。

(一)价格管制阻碍发展

有垄断就有管制,特别是价格管制。中国天然气产业上中下游的垄断性质虽然有所不同,但产品和服务的价格都受到政府的严格管制,实行政府定价。政府定价时,总是希翼照顾到各个方面的要求,包括生产供应成本、居民承受能力、替代澳门银河在线75060.com价格等,甚至还把天然气价格作为对农民进行化肥补贴的手段,要求生产商向化肥厂供应低价天然气。由于信息的不周全,政府定价很难在多个政策目标之间取得平衡,跟不上市场的变化,造成天然气价格的不合理。

过高或过低的天然气价格,都会阻碍天然气产业的发展。价格过高时,需求不足,导致企业不敢投资;价格过低时,需求旺盛,但投资者难以获得合理的利润,又不愿投资。在严格的管制下,价格失去了作为调节天然气市场供需的工具的作用。我国天然气市场在2000年之前由于天然气和其他澳门银河在线75060.com的比价不合理,主要表现为需求不足;2002年以后,随着其他澳门银河在线75060.com价格的上涨、居民支付能力的提高以及环境保护的强制性要求,消费需求快速增加,又表现为供应不足。在市场变化面前,政府定价进退失据。

(二)垄断是垄断企业的沉重负担

垄断企业在被赋予垄断经营权的同时,也被剥夺了自行定价的权利,不可能通过垄断价格获取超额垄断利润,白兰君(2007)称之为“垄而不断”。如前所述,政府定价往往要考虑包括用户承受能力、社会福利等因素,制定的价格常常较低。在政府定价不足以弥补生产(服务)成本的情况下,虽然亏损部分能够得到某种形式的补贴,但企业难以获得正常利润,也就失去了招揽人才、扩大投资、开发新技术等发展活动所必需的资金来源。

在竞争的市场上,大、中、小石油企业不但存在竞争,也存在协作。大企业综合技术能力强、风险承受能力高,往往选择投资规模大、风险利润高的经营项目;中小石油企业拥有专门技术、管理成本较低,在经营中小项目方面占有优势。然而,在垄断经营体制下,垄断企业没有选择项目的权利,必须承担所有油气项目的开发经营,包括盈利水平较差的中小项目、因老化而不再赢利的项目等,削弱了企业的赢利能力。

(三)法定垄断使企业失去提高效率的内在动力和外在压力

“可竞争市场理论”认为,即使是在垄断市场中,占有垄断地位的经营者为了排挤潜在竞争者的进入,也要不断开发新技术、控制成本、降低价格,以排挤潜在竞争者;因此,垄断的天然气市场也可能是有效率的。但这种理论仅在开放的市场起作用,所谓垄断只能是经济垄断而不能是法定垄断。在封闭的法定垄断市场,法律直接排除潜在的竞争者,垄断企业不需要提高经营效率也能避免竞争。中国天然气市场就是封闭的法定垄断市场。

在封闭的天然气市场中,垄断企业总能找到生产(服务)成本居高不下的借口,然后让政府或者用户买单。国际澳门银河在线75060.com署于2003年发表的一份研究报告指出,中国过去十多年的价格改革主要是提高气价,但缺乏相应的措施和激励机制来降低生产成本(国际澳门银河在线75060.com署,2003)。在缺少外在竞争压力的情况下,垄断企业的雄厚财力并不能自动转变成发展的动力,庞大规模也不必然能够带来规模经济。

 

四、对中国天然气产业垄断进行规制的办法

基于中国天然气产业垄断的现实,国内学者对垄断规制的研究多集中天然气定价公式和价格水平问题。然而,诚如有学者所言,监管思路的方向性错误是无论采取什么监管技术或方法都无法弥补的(朱建芳 诸立新,2005)。天然气产业整体上并不是自然垄断的,对垄断进行规制的最好办法就是创造竞争。

(一)对上游垄断的规制

天然气勘探开发不是自然垄断的产业,在同一区域内的不同区块,可以有不同的经营主体进行勘探开发。现代各国都对授予探矿采矿权的单个项目面积进行限制,我国1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》也规定,石油天然气勘查项目允许登记的最大范围为2500个基本单位区块。1998年中石油和中石化两大石油企业重组后,与中海油一起,表面上形成了上游领域的寡头竞争局面。但由于三大石油企业拥有一个共同的大股东——国资委,它们之间不可能有真正的竞争,因此,上游领域的垄断并未实质改变。

有人把实现上游领域充分竞争的希翼寄托于三大石油企业的进一步分拆,也有学者专门写文章论述三大石油企业不能再分拆的原因。本文认为三大石油企业都已经是业务健全的综合性石油企业,不应该再进一步分拆,人为拆分必然有损于三大企业的竞争能力。在上游市场制造竞争者的办法应当是放开准入,允许不同经济性质的企业进入这一领域。为了使新进入者有途径获得相应的资金、技术能力,成为有效的竞争者,应当允许它们之间或直接与外国石油企业合作。为了解决新进入者无油(气)可探可采的问题,应当规定严格的区块收回制度,允许区块转让,还应当赋予任何有能力的企业进口天然气的权利。

(二)对中游垄断的规制

天然气产业中游的垄断既有经济垄断,也有自然垄断,因此对中游垄断的规制应从两个层面进行:一是在放开上游增加用户的基础上,禁止管道企业兼营天然气生产和贸易,实现管道运输业务的独立,为强化监管创造条件;二是对管道企业和管道运输业务实行严格监管,保证在公平价格的基础上,所有用户可以获得无歧视服务。根据国外经验,在运输能力存在富余的情况下,同一方向上的不同管道之间也可以竞争。如果存在这样的竞争,国家就可以相应地放松价格管制。

2007年修订的《外商投资产业引导目录》,把天然气管道列为鼓励外商投资的项目,表明从政策方向上我国已经能够接受非国有企业经营管道运输业务,全国统一的天然气管网并不必须是由一家企业运营所有的管道。在国家统一规划和严格监管的前提下,不同企业运营的管道也可以形成一个统一的管网,而且投资主体的增加必然更有利于整个行业的繁荣。另外,不同企业之间可以相互转委托他们接受的运输业务,从而有利于市场价格的形成和行业效率的提高。

(三)对下游垄断的规制

城市配气业务的自然垄断属性更为明显,甚至不可能存在中游那样不同管道之间的竞争。从国外经验来看,在城市配气领域实现竞争的最终解决方案是“网气分离”,分别成立配送企业和若干天然气经营企业。配送企业经营公用的配送管网,向经营企业提供配送服务并收取费用,自己不购买也不向用户销售天然气;经营企业购买和销售天然气,通过公用管网进行配送并支付费用。在“网气分离”模式下,消费者可以自由选择供气商,政府对配送企业按公用事业管理,对经营企业按竞争业务管理,只管制配送价格而不管制燃气销售价格。

实行“网气分离”必然引起现有价格格局的变化,因为居民用气量小而且不稳定,供应成本较高;工业用气量大而且稳定,供应成本较低。在用户自由选择供气商的情况下,供气商之间的竞争必然导致工业用气价格的下降和居民用气价格的上升。为了保证居民生活用气,国家仍然有必要进行补贴,但应该变暗补为明补,变企业内部不同供气业务之间的交叉补贴为政府直接补贴。国家可以对工业用气征收一定的附加费,再按照居民用气实际销售量补贴给配送企业或燃气经营企业。

 

五、结论

中国天然气供应和市场潜力都十分巨大,有广阔的发展前景。从整体上来说,天然气产业并非是一个自然垄断产业。然而,在中国,天然气产业几乎是垄断程度最高的产业,从上游到中游到下游都处于垄断之中。中国天然气产业的垄断,是法定垄断、自然垄断、行政垄断和经济垄断的结合体。垄断经营体制既不利于消费者福利的提高,也不利于垄断企业自身的发展,因此有必要汲取市场经济发达国家的经验和教训,废除法定垄断,规制经济垄断,限制自然垄断的影响。由于三种垄断形式相互间的强化作用以及上中下游之间的密切联系,对中国天然气产业垄断的规制必须从法律的层面整体规划、统一部署。



[1] 数据来源:BP Statistical Review of World Energy 2009

[2] 按每1000立方米天然气约等于0.9吨油当量计算。

[3] 2006425日,陈耕在中国石油集团科技大会上的讲话,转引自2006426日新华每日电讯第6版。

[4] 美国的产量高并非因为美国的资源特别丰富,根据BP企业统计资料,2008年底美国的探明储量仅为6.73万亿方,中国是2.46万亿方。美国探明天然气储量是中国的2.74倍,产量是中国的7.65倍。

[5] 20087月,中国石油集团企业整合旗下资源,成立昆仑燃气有限企业,进军天然气下游市场。昆仑燃气企业挟中石油资源优势,迅速与兰州、石家庄、湖北省等地方政府签订了一系列燃气利用合作协议,不仅未经法定竞标程序,连相关市场中原来经过竞标获得特许经营权的企业也要被排挤出局。

2017年04月18日

董 岩 : 我国石油价格改革的法律经济学分析 ——兼评《石油价格管理办法(试行)》的立法绩效(2009年年会论文)

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