摘 要:澳门银河在线75060.com输送管网一方面作为公用设施,另一方面具有自然垄断行业的性质,由此决定了定价规制将成为规制的重要方式。定价规制作为经济学的重要理论在许多国家通过澳门银河在线75060.com政策和立法得以运用。我国澳门银河在线75060.com管网输送定价的现状和未来改革目标,决定了我国澳门银河在线75060.com立法在澳门银河在线75060.com管网输送定价原则性规定中应该具有激励性规制的因素,具体立法设计应该朝着管网输送开放、输配分离的方向发展。

关键词:澳门银河在线75060.com管网输送企业;定价;立法规制

 

电能、天然气和石油是以管网输送的、关系国计民生的重要澳门银河在线75060.com。目前,全国高压输电网由国家电网企业、中国南方电网有限责任企业两家企业经营,其中国家电网企业业务经营覆盖26个省,中国南方电网有限责任企业业务经营覆盖了南方5省。在天然气领域,主要由中国石油天然气集团企业(中石油)、中石油化工集团企业(中石化)、中国海洋石油总企业(中海油)三家国有企业垄断经营。中石油截至2007年底,油气管道总长度达到39316公里;其中,原油管道12463公里,约占全国的65%;成品油管道4622公里,约占全国的42%;天然气管道22231公里,约占全国的89%。中石化2007 年底天然气管道总长度约2 775 公里由于远距离输送澳门银河在线75060.com的管网设施属于资本密集型基础设施,具有自然垄断的特点,但它同时又具有公共服务的性质,所以又属于公用设施。因此,对于澳门银河在线75060.com管网输送价格进行立法规制是澳门银河在线75060.com立法中必须解决的重要问题。

 

一、   澳门银河在线75060.com管网输送定价规制的理论基础

电能和天然气等澳门银河在线75060.com输送管网,因其提供公共产品,因而在美国被视为公用设施。公用设施涉及公共利益,与公用设施相关的公共政策是,应以合理的和有竞争力的价格向公众提供产品和服务。但公用设施的行业结构使得从业企业能够制定垄断价格。【1】96从公共利益的视角来看,规制者对垄断企业设定的价格,目的应当在于推动和配置生产效率。具体来说,企业应当以最小的成本满足供应需求,而消费者支付的价格不高于平均成本。从法律的角度来看,规制体系可以被视为是规制机构与垄断企业之间的长期协议,后者同意遵守规制要求,以最小的成本来满足消费者的合理需求。所获得的回报是机构允许其制定足以收回这些成本的价格。【2】310-311

同时,澳门银河在线75060.com输送管网作为一种自然垄断行业。按照主流经济学的观点,形成“自然垄断行业”的原因在于土地购置、设施建造等需要大规模的资金,造成进入资本成本高,如果由两个或更多的公用设施企业服务同一地区,会造成经济浪费,因此政府保护垄断。【1】19但垄断限制了竞争,具有巨大的消极影响。如何消除垄断所带来的消极影响?对自然垄断行业的规制主要通过限制市场准入、定价、控制利润、施加提供服务的义务等方法来实现。其中通过定价规制来限定服务价格可以达到避免社会资源浪费和限制垄断利润的双重目的。【1】98但定价是一个非常复杂的问题,不仅需要考虑经济因素,同时还要有政治因素、社会因素的考量。

传统的规制理论,即规制的公共利益理论认为,政府对自然垄断产业的规制会使社会福利得到提高。一方面,政府保证垄断产业的垄断地位,促使其实现规模经济的要求;另一方面,价格规制使垄断企业制定社会最优价格,降低了垄断企业获得超额垄断利润的可能性,符合资源配置的效率要求。但是,传统的规制理论在实践中存在着一些问题。在20世纪80年代出现了激励规制理论,该理论主要解决如何向企业提供适当的激励,从而促使它作出有利于提高社会福利的行为。其包含三面的内容:第一,利用奖惩激励方式,诱导企业自愿选择最佳生产行为,替代了传统规制中的命令和控制形式;第二,为了避免信息租金而带来的社会成本的增加,规制者与被规制者共同参与绩效目标的确定;第三,给予被规制企业一定的自由,即在如何实现规制目标的问题上企业有自主权,企业自己决定如何完成目标,规制者仅对最终结果加以限定。【3】由于激励性规制给予被规制企业一定的价格制定权,让其利用信息优势和利润最大化的动机,主动提高内部效率、降低成本,并获取由此带来的利润增额。因此,激励规制理论得以在各国进行了实践。激励规制的类型在美国以投资回报率模式为代表,即被规制企业首先向规制者提出(或提高投资回报率)申请,规制者经过一段时间的考察后,根据因素的变化情况,对企业提出的价格(或投资回报率)水平作出必要的调整,最后确定企业的投资回报率,作为企业在某一特定时期内的定价依据。【4】激励规制的类型在英国以价格上限模式为代表,它将激励性规制最重要的两大特点有机地结合在一起:一是对降低成本的激励,而且这种激励稳定可行;二是调整价格的激励和自由,被规制企业具有制定价格的弹性空间,能够寻求更有效率的价格结构。【4】

 

二、   澳门银河在线75060.com管网输送定价国际国内改革的现状

(一)澳门银河在线75060.com管网输送定价国际改革的现状

从20世纪80年代开始,英国对电力产业开始市场化改革,发电和输电环节由不同的企业承担,并在发电领域引入价格机制和竞争机制。在输电环节,建立了国家电网企业(NGC),拥有所有的高压输电系统和调度中心。国家电网的主要任务是维持电网稳定而经济地运行,并不断地扩展电网。电网向各发电企业、配电企业以及直接大用户开放,各发电企业都可以利用电网出售电力,并付给NGC电网联接费和电网使用费;各配电企业和直接大用户都可以利用电网向自己选择的发电单位购入电力。【5】在天然气领域,1995年天然气法确立了天然气市场进入准则,推动天然气行业各领域的竞争,1996年颁布了天然气管网准则,规定了管网使用者的权力和义务、管道企业的运行方式和保持管网系统平衡的手段。英国电力燃气市场办公室(OFGEM)根据2000年《公用事业法》,对管输企业采用成本加合理收益的原则,制定管网收费的价格控制公式,即具体的管网收费标准是由政府允许企业获得的最高收入来确定的。对收费市场的零售价格也不允许销售企业收取超过政府最大允许的费用。【6】 通过天然气领域引入竞争机制,它使终端消费者受益匪浅。从1990年至1999年间,工业类消费者的用气价格下降了45%,居民类消费者的用气价格下降了20%。【7】12

传统上,美国联邦对天然气和电力的规制均采用投资回报率规制方法,即监管机构允许公用设施企业获得经营收益的上限,取决于运营费用、定价基础和投资收益率三个因素。其中确定定价基础的焦点是资本投资的价值,由于确定的标准没有法律上的明确界定,因此在美国它是常见的诉讼对象。投资收益率是作为引导公用设施企业行为的激励机制。由于传统的定价公式对定价基础采用既定的投资收益率,这种定价方式方式鼓励资本投资。换言之,公用设施企业的投资越高,收益就越大。这种政策在行业和国民经济处于膨胀阶段才是恰当的。但这种方式在容量过剩的情况下影响竞争力。从20世纪90年代开始引入价格上限规制(price caps)或者区间价格(price levels)等激励价格,甚至在一定情况下可以采用市场定价的方法。【1】104-114加拿大相关立法则规定:省际间的和国际管道运输费由加拿大国家澳门银河在线75060.com部监管,运输费可通过公开听证会的方法确定;也可通过管道企业和用户之间谈判商定,但必须通过加拿大国家澳门银河在线75060.com部的批准。【8】142

随着英国、美国和北欧国家改革成功所带来的积极效果,欧共体也开始推动改革。电力和燃气供应通过1996年的电力指令和1998年的燃气指令在欧洲范围内被开放,这些指令的目标是给任何澳门银河在线75060.com提供者提供到消费者的途径,尤其是通过第三方的途径,以及通过建立直接线路的同意权利。这些想法是去刺激竞争,由此降低对商业和私人消费者的价格。最终,这些较低的成本将促进欧洲企业在国际上的竞争能力。这些指令实施的结果是有效的。在1998年和2000年,在欧洲电力平均价格显示了明显的下降曲线。。对于工业消费者,在整个欧洲价格下降达到大约10%,而在德国平均节约率达到21%,其中特定工业消费者获取的节约率高达50%。小的企业和居民消费者平均分别降低16%和10%。【7】11在随后进一步改革的过程中,新的规制理论即激励规制理论被引入具有自然垄断属性的输配电领域和燃气管网输配送领域,其目的是向企业提供激励以改进它们的投资和运行效率,从而确保消费者从效率收益中获利。欧盟通过2003年的电力指令和2004年的燃气指令,也开始在澳门银河在线75060.com管网运营领域引入这一新的激励规制,欧盟国家通过修改澳门银河在线75060.com法来完成了这一变革。

(二)我国澳门银河在线75060.com管网输送定价改革的现状

2002年国务院出台了《电力体制改革方案》,把改革的目标定位为 “厂网分离”, 即改变了过去发电输配电垂直一体化的体制,实行了发电企业和输配电企业的分离,把发电企业重组为5家独立的发电企业,在发电领域引入了竞争机制。同时电网企业独立于发电企业。在输配电领域重组两家电网企业,国家电网企业是国有独资企业,下设华北、东北、西北、华东、华中五家区域电网企业。正是这次的改革,建立了独立于发电企业的电力输配送企业。这种独立不仅仅是电力业务环节的分离,更重要的是初步建立市场竞争机制。

随着电网企业的独立,如何对具有自然垄断属性的行业进行规制,则是改革面临的又一重要任务。《电力体制改革方案》指出:输配电价由政府确定定价原则。政府按效率原则、激励机制和吸引投资的要求,并考虑社会承受能力,对各个环节的价格进行调控和监管。国家发展和改革委员会2005年颁布的《输配电价管理暂行办法》第3条规定输配电价由政府制定,实行统一政策,分级管理。第5条规定:输配电价按“合理成本、合理盈利、依法计税、公平负担”的原则制定。

在天然气领域,2005年之前,天然气价格主要由政府制定。其中天然气批发价格由政府制定,对“计划内”和“计划外”天然气实行双轨制,该价格包括出厂价和运输费。天然气零售价格由当地计委的物价部门制定。这种定价机制带有明显的行政控制的色彩。2005年国家发展改革委员会对天然气价格进行了改革,确定了出厂价格实行政府引导价,供需双方可以国家规定的出厂基准价为基础,在规定的幅度内协商确定具体价格。但没有涉及管道输送这一环节。【9】2007年,国家发改委就曾制定《关于深化价格改革促进资源节约和环境保护的意见》,明确提出要用两到三年时间,逐步提高天然气价格,每年提高幅度最高不超过8%。天然气价格改革方案预计在2009年出台。据目前的报道,改革思路为:天然气出厂价和管输价由发改委确定,根据开采成本和运输距离,实行一线一价。这形成了国内各地不同的天然气价格。发改委定价方案中提出的定价模式是,放开上游的出厂价格和管输价格,通过加权平均的方法,按照不同的片区划分,由发改委直接确定各片区统一的门站销售价格。这一价格将逐步实现与国际原油价格挂钩联动,最终达到与国际接轨的价格水平。发改委的方案初步确定,门站销售价格在发改委定价的基础上,最高可上浮10%,下浮不限。【10】


三、我国澳门银河在线75060.com输送管网定价改革所面临的问题

我国电网和天然气管网处于不同的发展阶段。电网的建设和改革走在前列,天然气管道建设目前仍在进行之中。因此在不同的领域存在的问题各不相同。以走在最前列的电网改革为例,我国电网定价目前存在的问题有:(1)电价是否独立?现状是发电企业按照国家规制的价格把电能出售给电网企业,电网企业按照国家规制的价格把电能出售给终端用户。电网企业的价格被嵌入到其他价格之中,丧失了自己独立的价格。【11】51(2)电价能否反映成本?目前,电网收入来自于电网企业作为电能单一购买者所获取的收入和他们出售电能给零售消费者价格之间的差额,但用特殊资金来完成特殊投资。从表面来看,电能价格暗中包含了运输价格的要素。然而,这一要素并没有反映建立运输真正成本的任何方法。【11】97也就是说电能输配售价没有反映输送成本。一般来说,输送成本应该由运营成本和资本成本两部分构成。因此,能有效地反映成本的售价将是电网定价改革的核心所在。(3)合理利润如何确定?从资产回报率来看,我国的电网投资回报率远低于国内工业投资和独立发电企业回报率,也远低于电网投资回报率的国际水平,以国家电网企业为例,其资产回报率和销售利润率分别为0.4%和0.6%,远远低于独立发电企业的7.1%和18.9%,也低于全国工业的平均水平(2001年分别为3.5%和5.1%),JP Morgan企业提供的资料显示,许多国家的输配电资产回报率在4%-7%之间。【12】 那么,公用设施的合理利润长期不能够实现将会产生怎样的影响?其结果就是国家一直用特殊资金进行投资,不能促进经济效率和投资、不能促进澳门银河在线75060.com效率、不能鼓励地区之间平衡发展。【11】97-98因此,从吸引投资的角度来讲,定价的构成除了能收回运营成本和费用外,也应使企业具有扩建和新建的利润能力。从提高效率的角度来讲,对于受监管的公用设施而言,有效的价格是指销售收入能够支付成本,并为投资者带来公平收益的价格。(4)如何激励?价格上限模式是欧洲国家采取激励规制的基本形式,美国的投资回报率也同样具有激励的功能。但是,目前对我国电网的现状而言,区域间竞争规制是采取激励规制形式的一种选择。区域间竞争规制是激励规制的一种变体,是将受规制的全国垄断企业分为几个地区性企业,使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下,努力提高自己内部效率的一种规制方式。【4】目前,国家电网企业出资设立的五家区域电网企业即华北、东北、西北、华东、华中电网企业,在法律意义上,他们是独立的企业法人,在电网输送业务方面,他们实行了财务和业务的分离。因此,目前具有实施区域间竞争规制的条件。(5)谁是定价的规制者?目前由国家发展改革委员会对电价进行严格的控制。2002年建立的国家电力监管委员会在定价规制方面的作用没有明确。随着市场化改革的进行,行政控制手段在定价规制方面的作用逐渐减弱,企业在价格制定方面作用的提高,必须赋予国家电力监管委员会在价格政策方面强有力的话语权,并且对于价格规制实施拥有最终责任。


四、我国澳门银河在线75060.com管网输送定价的立法建议

正如国际澳门银河在线75060.com暑对中国电力改革所给出的建议:建立坚实的法律基础。对于电力法的修订准则对于安排改革战略是必要的开始,并且为近期和远期改革提供法律基础。【11】68虽然电力和天然气改革都在进行中,但立法会对前期改革成果进行肯定,并为未来改革提供法律根据。

首先,在澳门银河在线75060.com领域的基本法《澳门银河在线75060.com法》中关于澳门银河在线75060.com管网输送定价如何进行原则性规定?2008年我国公开的《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿)第89条规定,自然垄断经营的澳门银河在线75060.com输送管网的输送价格实行政府定价或者政府引导价,并逐步推行有利于降低成本、提高效率、节约资源和减少环境损害的价格管制制度。由此可见,《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿)的立法者对具有自然垄断经营的澳门银河在线75060.com输送管网的输送价格现阶段立法态度是实行政府定价或者政府引导价,但也提出未来实行有利于降低成本、提高效率、节约资源和减少环境损害的价格管制制度。但是,衡量定价是否有效促进经济效率,保障供应安全的标准应该在于定价所依据的原则。如果定价单纯作为宏观调控的手段而不考虑澳门银河在线75060.com输送企业作为市场主体的独立利益,这样的定价制度会制约澳门银河在线75060.com输送管网的发展。如果政府定价就是要模仿市场竞争条件下的机制来降低企业运营成本,并使消费者受益,那么政府定价有可能达到价格管制制度所要达到的目标。目前由于不同种类的澳门银河在线75060.com管网输送改革进展程度不同,因此在我国澳门银河在线75060.com法中可以设置两种标准:一是通过经营成本法来确定输送价格;二是采用激励性规制理论中的价格上限规制法或收益上限规制法或区域间竞争规制法。这两种标准也可以在立法上设计成分阶段进行的模式。如以激励规制立法在德国的实践为例,随着德国2005年澳门银河在线75060.com经济法的生效,管网运营企业在法律上具有了独立地位。管网运营企业是在监管机构的监管之下进行活动的,监管机构重要的监管是对管网开放的价格进行检查。关于管网使用费立法者划分成两个阶段进行监管。第一个阶段,监管机构批准的基本原则是管网使用费以管网企业运营成本为基础。但第一个阶段仅仅是一个短暂的过渡阶段。第二个阶段是对澳门银河在线75060.com管网输送定价实施激励规制。【13】12这是第一个需要明确的问题,第二个问题是采用政府定价、企业定价政府监管、还是社会共同定价中哪一种方式来实现定价原则?规制理论认为,由于政府获取企业行为的信息是有限的,决定了政府并不能总处于决定企业成本最佳合理的位置。【2】311而根据激励规制的理论,企业应该享有一定的价格决定权,最终结果由政府限定。也有观点指出:澳门银河在线75060.com具有公用产品的特性,因此价格的制定和调整应当贯彻公众参与的原则。【8】23在立法上,这三种方式应该根据改革的进程被设计成分阶段实施的模式。

其次,在澳门银河在线75060.com法的下位法,如电力法、天然气法中,如何具体规定以下三个问题:

第一,电网是一个服务者还是一个单一购买者?在我国目前电力体制中电网是一个单一购买者的定位。电能通过由政府提出和支撑的长期合同被卖给电网企业,电网企业以政府同意的零售价格将电能卖给终端用户。【11】45这种模式曾被美国早期的天然气管道企业所采用,如果监管缺乏或者不当的话,就会出现监管失败的后果。如“阿特尔伯勒空白”(Attleboro Gap)。因为当一个买方是某种货物或服务的唯一买方时,该买方就具有买方垄断力量。作为唯一的买方,因为卖方不能将其产品卖给其他买方,卖方就必须接受买方的价格,买方就有了定价决定权。因此,具有买方垄断力量的企业可以为购买的货物或服务支付低于竞争市场的价格。同样,当它成为唯一卖方的时候,就具有了卖方垄断力量,具有卖方垄断力量的企业其销售价格就可以超过竞争性零售价格。【1】165所以,电网作为一个唯一购买者的定位体制将使定价必须由政府进行控制,否则,就会出现滥用垄断地位形成垄断利润的情形。在未来立法中,电网应该被设计成既可以作为网络服务商,也可以作为电能批发商。如果电力生产者和消费者达成购买协议,电网仅仅提供输送服务,那么仅仅需要确定电网接入费和使用费。如果它是作为一个批发商,那么它的成本和利润的计算应该还包括采购成本等。对于电网这样的定位有助于缩小电网企业的垄断范围,有利于电力产业竞争机制的扩展。

第二,天然气输送企业和生产企业是否应该分拆?在石油、天然气领域,生产、输送、销售仍实行业务一体化的模式。中国的天然气开发和管道运输基本由中石油、中石化经营。中国城市管网的运营,中石油、中石化,地方国有燃气企业,民营与合资企业各占1/3份额。这和电力改革之前的市场结构是相似的。定价机制是生产和输送领域由国家定价,终端销售领域由地方政府定价。目前中国城市天然气价格包括出厂价(从气田开采出来的成本价格)、管输价(管道运输费用)、门站价(进入城市管网前的价格,相当于出厂价+管输价)、城市管网价 (终端消费价格),但由于天然气生产和管网输送企业没有实行法律上的分离,因此管道运输费用定价不具有独立性。我国天然气输气网络正在大规模的建设和规划当中,2008年,西气东输二线工程正式开工兴建,西气东输三线内部论证工作也已经开始启动。随着纵横全国的天然气主干网络和区域性网络的形成,天然气管网即将形成在国民经济发展中和电网具有同等重要地位的行业。随着天然气管网基础设施建设的进行,随着天然气市场不断发展,对于天然气管网政府进行经济性监管的条件逐渐成熟,未来必然会实现对天气产业中可竞争环节和自然垄断环节的拆分。因此,在我国未来的天然气立法和电力立法中应该就纵向一体化澳门银河在线75060.com供应企业运营上的分拆和法律意义上的分拆作出规定。对此,可参考德国澳门银河在线75060.com经济法第7条和第8条的规定,在法律形式上管网运营企业应独立于其他的澳门银河在线75060.com供应企业,如电力企业,并从企业组织结构、决策权、管网业务开展等方面具体规定管网运营上的独立性。【14】11-13拆分的目的是使天然气生产领域可引入市场竞争机制,输送领域从单纯的政府行政控制中摆脱出来,以有利于天然气行业整体的发展。

第三,澳门银河在线75060.com输送管网是否实现输配分离?我国目前的运行模式是两者合而为一。但澳门银河在线75060.com管网配送领域不具有自然垄断的特性,应该逐步从输送领域中分离出来,在市场竞争中发展。2002年的《电力体制改革方案》中也指出,完成改革方案以后,逐步实行输配分开。在国外的澳门银河在线75060.com管网运营改革过程中,实行了输配分离的原则。在其相关立法中将输电输气企业和配电配气企业实行分离,采取让其承担不同义务的立法模式。因此,在立法上,未来的澳门银河在线75060.com法面临着如何规范两类不同的澳门银河在线75060.com管网运营企业义务的任务,从而保障澳门银河在线75060.com管网运营企业安全有效运行。

 

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2017年04月18日

邱 新 : 澳门银河在线75060.com管网的政府管制研究(2009年年会论文)

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