摘   要:传统电力行业垄断经营具有经济、技术和政治上的合理性,但是也存在效率低下、创新不足、社会福利损失以及用户没有选择权等弊端。自然垄断理论新发展、规制失灵理论以及可竞争市场理论为电力行业引入竞争机制提供了理论动因;电力技术进步和信息革命、电力需求扩大等因素为电力行业引入竞争机制提供了实践动因。并结合智利、英国、美国、日本、中国电力行业改革情况,对电力行业引入竞争机制进行了实证分析。

关键词:垄断;竞争;电力

一、电力行业垄断经营模式及其评价

(一)电力行业垄断经营模式的形成

1、从自由竞争到垄断经营

1882年9月4日,美国纽约珍珠街电站向纽约市提供电力服务,标志着电力工业的产生。[1]当时,珍珠街电站只能提供给85个消费者、供家庭使用的400盏白炽灯。这种更清洁和更安全的电力照明方式代替天然气和煤气照明方式充满着巨大的前景,为此,这一新兴的工业领域吸引了大量的投资者。截止1922年,美国共有3774家私有企业从事电力生产和供应。[2]

在这一阶段,电力行业像其他许多行业一样,电力企业数量虽多,但单个企业对社会影响面较小。此时,电力企业由投资者自由决定进入和退出,价格也由企业自主决定。因此,这一阶段的电力行业基本属于自由竞争。

随着电力技术进步,大容量、高参数发电机组使发电领域规模效益增加,高电压和低成本的输电技术使大规模、远距离的输电成为可能。技术进步促进电力企业规模经济效益,规模经济效益促进电力企业进一步集中,以美国为例,1922年到1927年五年时间,美国超过1600家私有电力企业被兼并,到二十世纪三十年代,许多电力持股企业控制的资产超过百亿美金,1932年,16家持股企业占发电容量的76.4%,最大的三家企业控制着美国44%的电力市场。[3]由此,电力行业进入垄断经营阶段。

2、电力行业垄断经营的两种基本模式

(1)垂直一体化的私人垄断经营+政府监管模式。此种模式以美国和日本为代表。美国从20世纪30 年代以来逐步形成了以垂直一体化私有电力企业为主的电力工业结构,这些电力企业在联邦和州管制机构的监管下垄断经营。日本电力经过几十年的发展,到1951年形成了东京、关西、北海道等九大区域电力企业,1972年成立了第十家私营电力电力企业,全部实行发电、输电、配电和售电一体化垄断经营。为避免用户利益因垄断企业的垄断行为受损以及保证垄断企业得到合理投资回报,日本政府在经济产业省内部设立了资源澳门银河在线75060.com厅作为电力行政监督管理的综合管理部门,并成立了电力审议会、中央电力协会、中央调度联络执委会、日本电气事业联合会等机构,对电力行业实行专业监督管理。

(2)垂直一体化的国有垄断经营模式。此种模式以英国和法国为代表。1946年法国率先对电力行业实行国有化,将1000多个私人电力企业收归国有,成立统一的法国电力企业,该企业集发电、输电、配电和售电为一体。1947年以前,英国存在数百家大小不等的市政电力企业和私人电力企业。1947年,英国相继将这些分散、私有的电力企业进行全面国有化和集中化重组,形成了垂直一体化垄断的国有大型电力企业英国中央发电局。中央发电局拥有英格兰和威尔士所有的发电和输电以及12个地方供电局。在苏格兰,南北苏格兰电力局在各自区域内拥有电力特许垄断权,垄断经营包括发电、输电、配电和售电在内的所有业务。

(二)电力行业垂直一体化垄断经营模式形成的原因

1、经济原因

(1)电力行业具有规模经济效益和范围经济效益

规模经济效益和范围经济效益是建构自然垄断理论的基石。所谓“自然垄断,通常是指这样一种生产技术特征:面对一定规模的市场需求,与两家或更多的企业相比,某单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断起因于规模经济或多样产品生产经济。”[4]如果某一产业存在规模经济和范围经济,由一家企业提供产品能达到最小平均成本,实现最大生产效率。并且在该企业按照边际成本订价,消费者能以最低的价格购买到所需要的产品,实现社会福利最大化。反之,在具有自然垄断特征的产业允许直接竞争,就必然会提高生产经营成本和消费者价格。因此,自然垄断的存在,不是因为历史的偶然,恰好有某一个企业得到了垄断的地位,而是因为单个供给者在经济上的优越性,自然垄断是在考虑了所有可能的选择之后,所决定采取的组织供给的一种方式[5]。电力行业具有规模经济效益和范围经济效益,是典型的自然垄断产业,对其实行垄断经营具有客观必然性。

第一、电力行业具有规模经济效益。在发电领域,其规模经济效益主要体现在机组(设备)规模和企业规模两方面。发电机组规模方面,大的发电机组比小发电机组具有更低的生产成本,如单机容量1万KW的电站与单机容量10万KW的电站所占用的活劳动相差无几,而两者的劳动生产率相差10倍以上。[6]在企业规模方面,据测算,电力企业年净发电量达到323.87亿千瓦时,其平均成本为138.17元/千瓦时,[7]此时企业成本才能达到最低,从而实现企业最佳规模经济效益。

在输配电环节,其规模经济效益源于电力网络属性。梅特卡夫定律揭示出,“网络价值等于网络节点数的平方,网络效益随着网络用户的增加而呈指数增长”。[8]因此,一定输配电网络区域内,网内用户越多,固定成本可以分摊给更多的用户,每一用户所承担的平均固定成本越少,输配电成本越低。正因为如此,美国著名经济学家斯蒂格利茨指出,两家企业在一个城市和每一街道上同时架输电线路,其中一家企业把电力输送到一家用户,而另一家企业则向其隔壁的另一家用户输电,这显然是缺乏效率的。[9]

第二、电力行业具有范围经济效益。范围经济是指在单一企业内生产不同产品较之几个特定企业分别生产不同产品来说是低价的,即联合生产比单独生产节约费用。如果将高峰电力和低峰电力视为不同的产品,由一个电厂提供两种产品时范围经济应体现得比较明显。[10]

(2)电力行业的资产具有较强的专用性

无论发电资产还是输配电资产,通常只能用于特定的用途,具有较强的专用性。换言之,当投资一旦形成资产,该资产就不能再作他用,而成为“沉没性资产”。因此,一旦企业投资于电力行业,注定短时间难以退出市场。如果任由企业自由进入电力领域开展竞争,不仅会在企业之间形成重复投资,而且企业为收回投资而开展恶性竞争,这样会使企业不能取得正常利润甚至亏损,造成社会资源浪费。因此,在资产专用性领域开展竞争将会导致浪费性或破坏性竞争。[11]

(3)垂直一体化经营可以节约成本和减少交易费用

第一、垂直一体化经营有利于发电与输配电网统一规划,减少因发电和输配电规划不协调所造成的投资浪费。如果发电和输配电网由不同企业经营,不同企业又以自身利益最大化为出发点,将会造成电源与电网规划和建设不协调或不同步,造成已建成的电厂有电送不出,电网无电可送的局面。而垂直一体化经营,由于发电和输配电网主体的同一性,使得发电和输配电网规划和建设上充分实现协调和同步,使投资收益最大化。

第二、垂直一体化经营有利于节约运行成本和交易费用。垂直一体化经营使电力生产和销售在一家企业内部得以协调和平衡,从而节约运行成本。同时,在企业内部通过命令的方式取代市场谈判的方式,能够节约谈判成本、降低实行成本,减少各环节的摩擦,使交易成本降到最低。

2、技术原因

(1)电力无法经济地储存。这一技术特征决定了电力生产与消费必须随时保持平衡,如果失去平衡,将会引起频率波动,致使设备破坏甚至整个系统瓦解。而电力需求随时都处于变化不定之中,不同地方不同时间电力需求均存在较大差异,如一年之中夏季居民用电需求量大,而春秋季用电需求量小。一天之中各时段的用电量也存在较大差异。因此,由一家企业对电力实行垂直一体化垄断经营是保持供需平衡的客观需要。

(2)电力沿电阻最小的路径传输。所谓电阻,就是导体对电流的阻碍作用,电力流过导体时,它沿阻力最小的方向运动。这一技术特征决定电力流经的路径不能人为设定。遵循电力的上述特征,互联的输配电网络及其发电设备在物理上是作为一个系统和整体存在的,人为地割裂开来违背上述规律。

3、政治与社会原因

(1)电力安全关系到国家政治安全和经济安全,而电力垂直一体化垄断经营是电力安全的重要保障。首先,垂直一体化垄断经营有利于电力生产各环节的协调,减少电力安全事故的发生。其次,垂直一体化垄断经营使安全保障责任主体明确,这有助于垂直一体化垄断经营企业增强安全生产意识、加强安全生产管理,强化安全生产责任。

(2)电力垂直一体化垄断经营是国家调控经济的重要手段。电力行业是国民经济的基础产业,为各行业的发展提供动力支撑。国家授权一家企业垄断经营电力事业,并通过该企业来达到调控社会经济的目标。如为促进农业的发展,国家对该行业适用较低的电价;为限制高耗能的发展,国家对该行业适用较高的电价。

(3)电力行业垄断经营是改善消费者福利的重要保障。电力产品关系国计民生,因此,经营电力的企业具有公用企业性质。公用企业以服务社会公共利益为目标而设立,并能够满足公共需求。[12]电力行业实行垄断经营是满足公共需求和改善消费者福利的重要保障。首先,国家赋予电力企业在特定区域内的垄断经营权,但是,反过来,电力公用企业有义务为特定区域内的公众提供服务,并承诺提供电力可靠服务。[13]其次,国家在垄断经营企业内部各环节通过交叉补贴的方式达到使消费者能以较低的价格用得上电的目标。第三、电力工业需要大量资源和系统协调,而国家所有和垂直一体化能够最大限度地动员资源,进行最直接的协调。因此,垂直一体化国有垄断经营体制最能实现和保证供电义务。[14]

(三)电力行业垄断经营模式存在的主要问题

1、垄断企业的X低效率

X低效率(X-inefficiency)最初由美国经济学家莱本斯坦于1966年提出,以反映企业内部效率低下的状态。[15]垄断经营企业X低效率的原因大致包括两方面:一是与竞争性产业相比,竞争性产业中的企业可以观察到它自己的生产成本是在市场价格之上还是之下,而市场价格反映了产业中其它企业的效率。如果单个企业的成本相对于市场价格过高,它就知道自己应该提高效率。相对而言,垄断企业没有其它企业作参照,也没有适当的标准判断其经营的有效程度如何。结果,垄断厂商比竞争性厂商更难于监督其内部效率,竞争性厂商比垄断厂商更有条件提高效率。[16]

二是从垄断经营管理者和员工提高效率的动力来看,在竞争环境下,竞争为评价管理者的业绩提供了客观标准,而垄断的市场中缺乏这种标准,[17]从而使得所有者难以识别管理者的努力程度和能力,经营管理者也就没有足够的动力改善经营管理和提高经营效率。经营者的此种行为又会通过企业内部层层传导,从而在整个企业员工中形成偷懒、专断、草率、官僚主义等不良风气。

2、技术创新不足

在垄断经营下,企业可能会在一定程度上产生守成倾向,尤其是缺少直接竞争对手的情况下,会缺乏改进技术和提高劳动生产率的压力,有的甚至对已经发明的技术也束之高阁。因为缺少竞争对手,仅凭垄断价格就可以保证轻而易举地取得较高的利润。如果要采用新技术,就需要大量的资本来替换仍可以获得可观利润的原有设备,这样会产生大量的沉没成本而不能收回。以核发电技术为例,该技术在1953年就发明了,但由于石油垄断组织阻碍其应用,1979年时核电站的发电量还只是美国动力来源的1%。[18]

3、社会福利损失

根据福利经济学的观点,在一个给定的产业中,社会福利是由消费者剩余和生产者剩余之和构成。消费者剩余是买者愿意为一种物品支付的量减去其为此实际支付的量;生产者剩余是指卖者得到的量减去生产成本。[19]在竞争机制作用下,买卖双方自动实行消费者剩余和生产者剩余最大化。但是在垄断环境下,因无竞争机制的存在,容易造成社会福利受损。具体言之,垄断经营对社会福利的影响包括三方面:一是由于垄断的高价格和低产量造成的资源错误配置损失;二是收入转移效应,一部分消费者的剩余转变成垄断企业的利润;三是垄断高价格和低产量带来的社会福利净损失。[20]

4、用户没有选择权

企业在特定区域拥有垄断经营权,这意味着在该区域内即使有更低成本的电力供应商存在,用户也没有选择更低成本的电力供应商的权利,尽管这对大多数的小的电力用户而言没有太大的问题,但对于大用户而言却关系十分重大。[21]

二、电力行业引入竞争机制的动因

(一)理论动因

1、自然垄断理论的新发展

如前所述,电力行业是典型的自然垄断行业,因而对其实行垄断经营具有客观必然性。但是经济学家通过不断探索,对自然垄断所具有的特性有了进一步的认识,这为电力行业引入竞争机制提供了理论基础。

(1)自然垄断“三位一体”理论

我国学者在反思传统自然垄断理论的基础上,提出自然垄断“三位一体”理论。[22]即判断一个行业是否属于自然垄断行业,不仅仅看该行业是否具有规模经济和范围经济特性,还要看该行业是否具有网络经济特性,某一产业只有同时具备规模经济、范围经济和网络经济特性时,才能称其为自然垄断。

自然垄断“三位一体”理论的提出,实质上缩小了传统自然垄断行业的范围,使传统的非网络性环节继续垄断经营失去了正当性,这为传统的非网络环节从网络环节分离,在非网络环节引入竞争机制提供了理论基础。

(2)自然垄断产业的动态性

沃特森认为,一个产业不仅可以通过技术的改变,也可通过需求改变而成为自然垄断产业。[23]由此可以看出,技术和需求是影响自然垄断性质的最基本因素。当任何一个因素发生改变时,最适宜的产业组织形式也会改变,曾经是自然垄断产业的也可能改变属性,新的产业也可以变成自然垄断。如需求不断增长,一个产业可以从自然垄断状况脱离出来。例如两个地区之间的航空服务需求量大增,这类服务的提供就会从一个自然垄断产业转变出来,市场向竞争型结构转变。同样,技术进步也可以改变自然垄断的性质,如当英国周围低成本电力传送在技术上变得可行后,带有自然垄断特点的国家电网概念就形成了,地区系统最终变成由国家控制。[24]

自然垄断的动态性为大家揭示了自然垄断产业并非一成不变,基于需求变化或技术变化,原来属于自然垄断行业可以转换为竞争性行业,原来属于竞争性行业可以转换为垄断性行业。

2、规制失灵理论

以自然垄断为基础的电力行业实行垄断经营,由此使政府陷入企业效率与社会福利取舍的两难境地,“自然垄断给立法者和政策制定者提出了一个令人头痛的问题”[25]。政府为扬自然垄断之利,克服自然垄断之弊,普遍采取对电力行业垄断经营行为实行规制,并希翼通过规制达到以下目标:一是保持稀缺资源的有效配置,避免因企业进入过多而引起资源损失;二是防止垄断企业凭借交易中的有利地位损害消费者利益和社会福利;三是对不充分信息进行补偿。[26]

然而,不容忽视的客观事实却是规制存在失灵。对此,美国著名经济学家施蒂格勒以实证方法对典型的自然垄断行业—电力行业的电价为例进行了分析,他对1917年至1937年美国受规制电价和不受规制电价进行了比较分析,并得出结论:规制不仅对电费平均水平没有影响,而且对用电结构(工业用电和居民用电的比率)以及股东收益没有显著影响。[27]甚至有学者在分析美国规制方法和体系基础上得出结论,现行的规制体制使得受规制地区的电价远高于不受规制的竞争性的电力市场。在美国的几个州,包括加利弗尼亚、纽约和马塞诸塞州,在二世纪八十年代中期,这些州的电价是未受规制州电价的两倍。[28]

上述学者通过实证分析得出了电力行业规制失灵的结论,随后大量的学者认识到规制失灵的客观存在并对造成规制失灵的原因进行了深入研究,一是政府对自身能力过度信赖,没有认识到自身的能力边界,进行超越自身能力的干预,因而导致干预无效果或无效率;二是政府没有利润观念,进行巨额成本状态下的干预,导致干预收益为零甚至为负;三是政府及其官员都有自身的偏好,都是经济人,在实行经济政策过程中,有可能最大化自身利益,从而使预期的干预效果和效率得不到实现。[29]

正是基于规制失灵,人们重提竞争机制,并希翼通过在规制失灵的行业重新引入竞争机制来克服规制失灵。

3、可竞争市场理论

可竞争市场理论是20世纪80年代由美国的鲍莫尔等人提出的。[30]所谓“可竞争市场”是指一个具有进入绝对自由并且存在绝对小的进入成本的市场。即一个市场是可竞争的,就必须不存在严重的进入或退出障碍。由于市场进出完全自由,又不存在特别的进出成本,所以潜在的竞争者可以迅速挤入任何一个具有高额利润的部门,并可以在无利可图的情况下快速撤出。在没有进入成本或退出成本的情况下,即使市场上只能容纳一家企业,但只要新企业认为它们比现有企业更有效率,新企业就完全愿意进入。现有企业知道这种情况后,就不得不尽可能地提高生产效率,并只能赚取正常利润。[31]

可竞争市场理论的意蕴在于,国家应放松进入管制,因为在近似的完全可竞争市场中,自由放任政策比通过行政手段或反托拉斯手段主动干预更能有效地保护一般公众利益。[32]同时,国家的主要任务应当最大可能地消除市场限制,排除一切人为进入和退出壁垒,设法降低“沉没成本”,扶持可竞争市场中的潜在竞争,采取便于资本流动和推进企业垂直联合和改组的政策,以保证市场的可竞争性和多元化厂商的收益稳定。

可竞争市场理论为传统的电力行业引入竞争机制提出了一个新的视角,即使在自然垄断特性的产业,也应开放竞争,因为开放竞争有利于抑制垄断力和提高在位厂商的效率。

(二)现实动因

1、电力产业技术进步和信息技术革命

(1)发电技术进步,小型机组发电成本降低,使得发电领域竞争成为可能。传统意义上,发电领域具有规模经济效益,机组规模越大,经济效益越明显。但是从二十世纪七十年代开始,人们逐步认识到,大的机组特别是核能发电机组并非越大越有规模经济效益,在机组达到一定规模以后,设备利用的非效率性会变得越来越大。同时,随着生物质能和燃气联合循环发电机组的发明,小型发电机组变得比大的发电机组更加有效率。例如对于燃煤蒸汽循环机组而言,最优的基本负荷机组规模大约为500MW;对于天然气循环机组最优的机组规模为150MW到200MW,天然气混合循环发电设施上网成本大约为每千瓦时3美分到5美分之间;而燃煤电厂的上网电价为每千瓦时4-7美分;核电站为9-15美分。[33]

(2)输电技术进步,特别是超高压和特高压输电技术的发展,使得电力能以极低的价格传输上千英里,[34]这为电力在更大范围和更广区域内交易创造了条件。

(3)售电侧技术进步,使零售竞争成为可能。随着智能电表的发明及应用,使得用户每一秒钟的用电负荷得以准确记录,这为电力交易的顺利进行创造了条件。

(4)信息技术革命,不仅有效解决了发输配售的协调性问题,而且为电力交易创造了交易平台。以计算机、数字和自动化控制为特征的信息技术革命,为发电业务和输配电业务分离提供了可能性。表现在:一是由于高速计算机的出现,发电和输电之间的协调问题即使不是完全被解决,也至少在很大程度上被解决了;[35]二是信息技术为电力竞争所需要的交易系统、竞价系统、电费结算系统等提供平台和支撑,使电力市场运行所必需大量信息交换成为可能。[36]

2、电力需求扩大

自然垄断的动态性揭示出,自然垄断与需求密切相关,某一产业只能在特定的需求下才是自然垄断产业,当需求扩大到超过单一生产企业规模经济效益时,新的企业就有了与原企业竞争的余地,因为新企业能够以低于原企业生产的成本进行生产。

随着电力需求增加,单一发电企业难以满足日益增长的需求,于是新的企业会出现并增多,以致于在一个电力网内,单个发电企业最小最佳规模远远小于市场需求,在任何电力供需均衡的情况下,单个发电企业都只占有一定的市场份额,而且任一发电企业的退出(停止或减少发电)都不会对电力供应市场产生较大的影响,从而使得发电企业的垄断状况不复存在,发电企业间的竞争成为可能。[37]

3、政治因素

(1)政府希翼在电力行业引入竞争机制来吸引投资,解决财政难题和电力短缺。英国等电力行业国有化为主导的国家,政府为电力行业的发展背负着沉重的财政压力。随着电力需求的日益扩大,投资与需求的矛盾进一步显现。为解决上述投资不足问题,英国开始在电力行业实行民营化和引入竞争机制的改革。

(2)适应计划经济体制向市场经济转轨的客观需要。实践证明,计划经济体制已不能完全适应客观形势的需要,因此,原来的计划经济体制国家开始向市场经济体制转轨。电力行业引入竞争机制也是适应了计划经济体制向市场经济体制转轨的需要。

(3)改善民生。以美国、德国和日本为代表的发达资本主义国家,政府希翼通过在电力行业引入竞争机制,增加消费者对电力的选择权,切实降低电价,提高消费者福利水平。

4、相关领域和地区的示范效应

(1)相关产业的连锁效应

传统的自然垄断产业如通讯产业、航空产业引入竞争机制的实践和成功经验,为电力行业引入竞争机制提供了可供借鉴的经验。在美国,电力行业引入竞争机制汲取了通讯产业、航空产业特别是天然气产业引入竞争机制的宝贵经验。在欧盟国家,电力行业改革充分汲取了通讯产业引入竞争机制的成功经验。

(2)各国电力产业引入竞争机制的相互影响

智利、英国等国家电力行业引入竞争机制的实践以及取得巨大成功,为其他国家电力行业引入竞争机制提供了可供借鉴的经验,随后美国、欧盟等国家和地区相继在电力行业实行引入竞争机制的改革,从而最终使这场改革波及到全球,成为全球性趋势。

三、电力行业引入竞争机制的实证分析

从20世纪70年代末开始,世界多数国家对电力行业进行以引入竞争机制为目标的电力市场化改革,而且电力行业引入竞争机制改革还在进行。本文选取较为典型的几个国家引入竞争机制的情况进行实证分析。

(一)智利

智利是世界上第一个在电力行业引入竞争机制的国家,其电力市场化改革引人关注。智利位于南美洲,国土面积756950平方公里,南北长4352平方公里,东西最窄处为96.8平方公里,最宽处为362.3平方公里,为世界上最狭长的国家。根据其地形条件,智利全国形成了四个彼此独立的电力系统,从北到南依次为SING电力系统、SIC电力系统、Aysen电力系统、Magallanes电力系统。上述四个系统在引入竞争机制以前,均为发输配售一体化的国有电力企业,负责特定的区域的电力生产和供应。

20世纪70年代,智利新政府在全国范围进行自由市场政策改革,电力改革被提上议事日程。1982年智利颁布了新的《电力法》,确定了电力分拆和私有化的体制框架。新的《电力法》承认了电力系统分拆为三个不同环节:发电、输电和配电。其中发电环节作为竞争性环节,输电环节允许所有发电企业非歧视性使用传输容量被受到公平开放的监管,配电被作为自然垄断环节并受到政府监管。同时,为协调竞争性发电商在公平利用输电网络,国家新成立了一个经济负荷调度中心,负责电力调度。

伴随着电力分拆和私有化改革,电力行业相应出现了三种市场:一是发电市场,它是在经济负荷调度中心组织下完成电力供应交易;二是大用户市场,大用户可以与发电商或配电企业就电能和容量电价、高峰负荷自由谈判,并签订长期合同;三是小用户市场,配电企业从发电商处购买电力,然后以政府规定的价格销售给小用户。[38]

智利电力行业引入竞争机制取得了显著成效,表现在:一是电力系统取得了跨越式发展。从该国最大的两个电力系统来看,从1982年至2004年,SIC的装机容量从2713MW增长到6991MW,年均增长了4.1%;110KV及以上的输电线路从1982年的4310km增长为2002年的8555km,年均增长3.7%。从SING系统来看,其增幅更大,该系统的装机容量从428MW增长到3634MW,年均增长10.2%,110KV及以上输电线路从363km增长到5093km,年均增长14.9%。[39]二是电价明显降低。以SIC系统为例,向圣地亚哥传输电能的节点电价由1982年的30.93美金/(MW.H)下降为2003年的23.97美金/(MW.H),降幅为22%。[40]

(二)英国

英国电力行业引入竞争机制改革是世界上最有研究价值改革的模型之一,其对电力行业引入竞争机制过程中的重组、私有化以及引入竞争机制以后的运营模式为其他国家的电力行业改革提供了范本。

英国电力工业改革始于1989年新的《电力法》颁布实施,该法明确了要在电力行业实行私有化,打破垄断,引入竞争。从1990 年4月开始,英国电力工业依法开始进行改革。在英格兰和威尔士,将原来的发电、输电、配电统一经营的中央电力局分解成三个部分:①发电部分建立了三个独立经营的发电企业即国家电力企业、国家发电企业、国家核电企业和一些独立的私人发电企业。其中国家电力企业拥有约占总装机容量50%的火力发电厂、国家发电企业拥有约占总装机容量30%的火力发电厂、核电企业拥有约占总装机容量20%的核电站。国家电力企业和国家发电企业为私营股份制企业,由政府发行电力股票,将国有资产半数以上出售,并实行独立核算,自负盈亏。国家核电企业由于成本较高,不具备竞争力,仍归国家所有。②输电部分建立了国家电网企业,主要是掌握275kV、400kV 的输电网和调度中心,并控制与法国、苏格兰电网的互联工程以及两个抽水蓄能电站。③配电部分组建了十二个地区性独立经营的电力(配电)企业,拥有132kV 及以下的配电网络,并完全私有化,负责将电卖给终端用户。

在苏格兰,政府将南北苏格兰电力局全部民营化,统一经营发电、输电、配电和售电业务,但各环节独立实行独立核算。1992年,将发电业务从输配电业务中分离出去,成立了北爱尔兰电网企业,经营输电、配电和售电业务。

与电力行业引入竞争机制相适应,英国电力交易方式经历了从电力库模式到双边交易模式的转变。在电力库交易模式下,所有持有经营许可证的发电商将大部分电能直接出售到电力库(POOL)之中,所有持有经营许可证的供电商必须从电力库中购买其所需要的大部分电能,电力库之外的电能交易不允许在供电商和发电商之间进行。此种交易方式最大好处在于发电商通过集中竞价方式发现真实的价格,但与此相伴随的是发电商存在严重的市场力,影响了公平竞争和竞价的真实性。正是基于此,英国经过近三年的开发,决定开发一个新的电力市场,并从2001年开始运行,这个新的市场被称为“新的电力交易协议”(NETA)。新的电力交易模式摒弃了原电力库模式下竞争的单方性,而是更加注重发挥电力交易双方的主动性,即电能交易在电能交易商之间在自由谈判基础上通过签订双边合同方式实现电能交易,合同类型既包括远期合同,也包括短期现货合同。

英国电力市场化改革也取得了明显成效,主要表现在:第一、英国通过私有化回收了950亿美金的国有资产;第二、电价明显下降,2001年较1990年的批发电价下降40%;第三、英国主要电力生产商的装机容量从1993年的64000MW上升到2000年的72500MW(年均增长1.8%);第四、从NETA交易模式实行以来,已经为电力工业用户节省了1亿英镑,为居民用户节约了5亿英镑的电费。[41]

(三)美国

美国电力行业引入竞争机制的改革是世界上最复杂的改革,也是最有争议的改革,在该国境内既有加州电力改革失败的教训,也有PJM电力改革的成功典范。

美国各州政治上独立性较强,各州的电力经营管理体制也存在重大差异,总体而言,在电力行业引入竞争机制以前,私有化下的发输配售一体化的垄断经营模式占据主导地位。美国电力行业引入竞争机制开始于1992年,各州改革情况各不相同,如一些州要求垂直一体化企业将发电卖出,将系统调度权移交给独立系统运行机构,如加州;一些州则仅要求系统运行和输电系统运营权交给区域输电组织,其他业务仍保持在一个企业内部,分环节独立核算,如PJM 所辖的一些州,仍然存在发、输、配、售垂直一体化的电力企业。

美国的电力行业改革具有两个特点:一是难以对电力行业进行实质性的产权拆分。这是由于美国的电力工业历史形成的私有化制度决定的,与一些国家对国有电力企业实施改革不同。因此目前只有部分州将发电资产分离,而大部分州还保持原有的产权形式,不同业务仅在功能上进行分离。二是成立了独立系统调度运行机构(ISO)。由于无法将发电资产剥离,输电资产的分拆和整合也非常困难,为实现电网的集中化管理、促进竞争,美国选择了将系统调度运行机构独立出来。

美国电力行业引入竞争机制以后的新的交易秩序与以下法案密切相联,包括1992年澳门银河在线75060.com政策法案,1996 年,联邦澳门银河在线75060.com委员会FERC 颁布的888 和889号令,1999 年底FERC颁布的2000 号令。上述法案确立了新的电力交易秩序, 推动了输电网络公平开放和区域性电力网络的形成。

(四)日本

日本电力行业引入竞争机制是世界上较为稳健的电力改革国家之一,该国的电力改革是在保证电力行业稳定投资、安全可靠供电的前提下进行。

日本电力行业引入竞争机制通过三次修改《电力事业法》逐步推进的。1995年修改了《电力事业法》,修改的目的是在发电侧引入竞争机制,允许设立独立的发电商,参与电力交易,并建立批发竞争的竞争交易规则。1999年日本第二次修改《电力事业法》,修改目的是在电力零售侧引入竞争机制,允许部分高压用户选择特定规模的电力企业供电。2003年日本第三次修改《电力事业法》,在明确输电系统保持垄断的前提下,进一步开放用户选择权,并在输电系统保持垄断的前提下实行公平开放。

日本电力工业引入竞争机制,在保证电力安全的前提下,电价有所下降。例如:10大电力企业电价在1996年1月平均下调约6.3%;1998年2月下调4.7%;2000年10月下调5.4%;2002年4月,东就电力企业又下调7%;东北电力企业也再次下调7.1%。[42]

(五)中国

2002年,国务院发布了《电力体制改革方案》,由此拉开了电力行业引入竞争机制改革的序幕。根据《电力体制改革方案》的规定,电力行业引入竞争机制的改革的主要内容包括:第一、实行厂网分开。将国家电力企业管理的资产按照发电和电网两类业务划分,并分别进行资产、财务和人员的重组。第二、重组国家电力企业管理的发电资产,按照建立现代企业制度要求组建若干个独立的发电企业。每个发电企业在各电力市场中的份额原则上不超过20%。第三、重组电网资产,设立国家电网企业和南方电网企业两大独立的电网企业。第四、实行主业与辅业分离、主业与多种经营企业分离。第五、在厂网分开的重组完成以后,允许发电和电网企业通过资本市场上市融资,进一步实施股份制改造。第六、实行竞价上网实行电价新机制,建立电力调度交易中心,实行发电竞价上网。第七、在具备条件的地区,开展发电企业向较高电压等级或较大用电量的用户和配电网直接供电的试点工作。第八、设立国家电力监管委员会,按国家授权履行电力监管职责。

目前,中国的电力行业引入竞争机制改革正在按照《电力体制改革方案》的规定稳定推进。从改革的成效看,主要表现在:第一、电力建设投资增速。电力行业引入竞争机制极大地激发了投资主体的积极性。在2003年至2007年的五年时间内,全国共完成电力建设投资20595亿元,年均增长34.8%;第二、电源装机容量创新高。电源装机容量从2002年底的35657万千瓦增加到2007年底的71822千瓦,五年增加了了36165万千瓦,相当于前53年的总和。[43]第三、电价改革稳步推进。为适应电力行业引入竞争机制的需要,将电价划分为上网电价、输配电价和终端销售电价,并确立了发电、售电价格由市场竞争形成,输电配电价格由政府制定的电价形成原则。

 




[1]叶泽:《电力竞争》,中国电力出版社2004年版,第4页。

[2] Christopher G. Bond, “Shedding New Light on the Economics of Electric Restructuring :Are Retail Market for Electricity the Answer to Rising Energy Costs?”, Connecticut Law Review Summer 2001,P1315.

[3] 国家电力监管委员会:《美国电力市场》,中国电力出版社2005年版,第2页。

[4] []丹尼尔.F.史普博:《管制与市场》,余晖、何帆、钱家骏、周维富译,上海三联书店、上海人民出版社1999年版,第4页。

[5][]小贾尔斯.伯吉斯:《管制和反垄断经济学》,冯金华译,上海财经大学出版社2003年版,第36页。

[6] 赵会茹等编著:《电力产业管制与竞争的经济学分析》,中国电力出版社2007年版,第28页。

[7] 赵晓丽、李春杰:《电力市场结构与有效竞争》,载《产业经济研究》2003年第3期,第15页。

[8] 曲振涛、杨恺钧:《规制经济学》,复旦大学出版社2006年版,第66页。

[9] []斯蒂格利茨:《经济学(上册)》,姚开建译,中国人民大学出版社,第386页。

[10]肖兴志:《自然垄断产业规制改革模式研究》,东北财经大学出版社2003年版,第16

[11] 常欣:《规模型竞争论:中国基础部门竞争问题》,社会科学文献出版社2002年版,第69页。

[12] 曹阳:《网络型公用企业竞争的法律规制》,法律出版社2007年版,第18页。

[13] Hoang DangNew Power, Few New Lines: A Need For A Federal Solution, Journal of Land Use & Environmental Law Spring, 2002,p.330.

[14] 叶泽:《电力供给义务与效率之辨》,载《中国电业》2009年第6期,第24页。

[15] 刘小怡:《X效率一般理论》,武汉出版社1998年版,第27-30页。

[16] 丹尼斯.卡尔顿、杰弗里.佩罗夫:《现代产业组织》,黄亚钧等译,上海三联书店1998年版,第193-194页。

[17] 理查德.A.波斯纳:《反托拉斯法》(第二版),孙秋宁译,中国政法大学出版社2003年版,第22-23页。

[18] 戚聿东主笔:《中国经济运行中的垄断与竞争》,人民出版社2004年版,第113页。

[19] []曼昆:《经济学原理》,梁小民译,机械工业出版社2006年版,第119页、第122页。

[20] 唐要家:《反垄断经济学理论与政策》,中国社会科学出版社2008年版,第33页。

[21] Fereidoon P.Sioshansi and Wolfgang Pfaffenberger: Electricity Market Reform:An International Perspective,ELSEVIER,P.36.

[22] 于立、肖兴志、姜春海:《自然垄断的“三位一体”理论》,载《当代财经》2004年第8期,第5-11页。肖兴志等著:《公用事业市场化与规制模式转型》,中国财政经济出版社2008年版,第13-15页。

[23]于立、肖兴志、姜春海:《自然垄断的“三位一体”理论》,载《当代财经》2004年第8期,第10页。

[24]肖兴志等著:《公用事业市场化与规制模式转型》,中国财政经济出版社2008年版,第15页。

[25][]斯蒂格利茨:《经济学》(上册),姚开建译,中国人民大学出版社1997年版,第386页。

[26] 夏大慰、史东辉等:《政府规制:理论、经验与中国改革》,经济科学出版社2003年版,第11-12页。

[27] []乔治.施蒂格勒:《产业组织与政府规制》,上海三联书店1989年版,第157-173页。

[28] Richard J. Pierce, Jr. Completing the process of restructuring the electricity marketWake Forest Law Review Summer, 2005P.457.

[29] 李昌麒、应飞虎:《论经济法的界限》,载李昌麒主编:《中国经济法治的反思与前瞻》,法律出版社2001年版,第21-22页。

[30] 吴小丁:《反垄断与经济发展—日本竞争政策研究》,商务印书馆2006年版,第27页。

[31] []约翰.斯罗蔓:《经济学》,郭庆旺、赵志耘译,经济科学出版社2008年版,第170页。

[32]吴小丁:《反垄断与经济发展—日本竞争政策研究》,商务印书馆2006年版,第29页。赵杰:《垄断的观念》,人民出版社2007年版,第86页。

[33] Alexander J. BlackElectricity  Competition  and Fair Market Access in CanadaEnergy Law Journal1999p.294.

[34] Richard J. Pierce, Jr. Completing the process of restructuring the electricity marketWake Forest Law Review Summer, 2005PP.461-462.

[35][]萨莉.亨特:《电力竞争》,《电力竞争》编译组译,中国经济出版社2004年版,第37页。

[36] Goffrey Rothwell:《电力经济学:管制与放松管制》,叶泽译,中国电力出版社2007年版,第3页。

[37] 肖兴志等著:《公用事业市场化与规制模式转型》,中国财政经济出版社2008年版,第353-354页。

[38] Fereidoon P.Sioshansi and Wolfgang Pfaffenberger: Electricity Market Reform:An International Perspective,ELSEVIER,P.88.

[39] 国家电力监管委员会编:《南美洲、亚洲、非洲各国电力市场化改革》,中国水利水电出版社2006年版,第91-92页。

[40]国家电力监管委员会编:《电力改革概览与电力监管能力建设》,中国水利水电出版社2006年版,第105页至106页。

[41] []周定山:《西方国家电力体制改革实践及经验教训》,中国水利水电出版社2005年版,第166-167页。

[42]国家电力监管委员会编:《南美洲、亚洲、非洲各国电力市场化改革》,中国水利水电出版社2006年版,第152页。

[43] 中国电力企业联合会:《改革开放三十年的中国电力》,中国电力出版社2008年版,第64页。

2017年04月18日

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