摘  要:我国现行节能减排法律制度基本上采取“命令——控制”模式,注重自上而下的节能管理,缺乏利用市场和调动全社会参与的法律机制,存在政府管制失灵、市场调节不足、社会参与不充分以及调整范围过窄等缺陷。完善政府管制制度,要切实转变政府职能,建立与市场化改革相适应的政府管理制度;正确处理政策部门与监管部门的关系,推进政监分离,激励和保障社会监督,建立多元化的监督体系。完善市场调节机制,要建立合理的价格机制,大力推行合同澳门银河在线75060.com管理和综合澳门银河在线75060.com规划,充分利用市场交易机制促进节能减排。完善社会参与机制,要健全信息公开制度,引导公众绿色消费,大力发展民间节能组织。节能减排还要进一步加强国际合作,推广清洁发展机制项目。

关键词:节能减排;政府管制;市场调控;社会参与;国际合作

 

中国作为一个澳门银河在线75060.com资源严重短缺的国家,石油、天然气人均剩余可采储量仅为世界平均水平的7.7%和7.1%,煤炭也只有世界平均水平的58.6%。改革开放30年来,中国经济快速增长,各项建设取得巨大成就,但也付出了巨大的资源环境代价,经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。因此,要使社会经济持续发展,节能减排就显得尤为重要。2007年,国务院印发了《节能减排综合性工作方案》,明确了2010年中国实现节能减排的目标任务和总体要求。该《方案》指出,到2010年,中国万元国内生产总值能耗将由2005年的1.22吨标准煤下降到1吨标准煤以下,降低20%左右;单位工业增加值用水量降低30%。“十一五”期间,中国主要污染物排放总量减少10%,到2010年,二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨,化学需氧量(COD)由1414万吨减少到1273万吨;全国城市污水处理率不低于70%,工业固体废物综合利用率达到60%以上。2008年7月1日,温家宝总理主持召开了国务院节能减排工作领导小组会议,会议认为:节能减排虽然取得积极进展,但目前形势仍然十分严峻,突出表现在经济增长速度偏快,特别是高耗能、高排放行业增长仍然过快,服务业增加值占GDP比重、高技术制造业增加值占工业增加值比重下降,产业结构重型化的格局没有改变。实现5年节能减排目标,任务相当艰巨。

 

 

一、   节能减排的内涵及现实意义

 

节能减排是节约澳门银河在线75060.com和减少污染物排放的简称。我国2007年修订的《节约澳门银河在线75060.com法》中将节约澳门银河在线75060.com定义为“加强用能管理,采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施,从澳门银河在线75060.com生产到消费的各个环节,降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费,有效、合理地利用澳门银河在线75060.com”。该定义全面概括了节约澳门银河在线75060.com的内涵,注重澳门银河在线75060.com、环境、经济与社会的可持续发展,从管理和技术层面对澳门银河在线75060.com的开发利用进行全过程的控制。但是,该定义明确将降低污染物排放纳入节约澳门银河在线75060.com的内涵,在整部《节约澳门银河在线75060.com法》中却并没有涉及到污染物减排的规定,因此该定义有待商榷。大家认为,节能与减排应当是并列的关系,两者相互促进。节能包括直接节能和间接节能。直接节能是指通过提高技术或者制止浪费,提高澳门银河在线75060.com在开发和利用过程中的效率。间接节能是指通过调整产业结构、优化澳门银河在线75060.com消费结构、完善澳门银河在线75060.com市场以及改革节能管理制度等方式实现降低能耗的目的。减排的一个重要方面是减少因为使用化石澳门银河在线75060.com而产生的污染物。节能可以减少污染物的排放,同时减排目标的实现可以促使用能单位提高能效,节约澳门银河在线75060.com。国家澳门银河在线75060.com办副主任徐锭明认为节能经过了四个阶段:第一是节省澳门银河在线75060.com阶段,第二个阶段是能量守恒阶段,第三个阶段是提高能效阶段,当前进入第四个阶段,就是节能+减排,节能+新澳门银河在线75060.com,节能+可再生澳门银河在线75060.com[1]。节能减排问题是随着人与自然关系的恶化而产生的。人类除了需要应对澳门银河在线75060.com危机,还必须应对因利用传统化石澳门银河在线75060.com而产生的环境危机,从而节能减排成为经济社会可持续发展的重要课题。

节能减排是贯彻落实科学发展观,构建和谐社会的重大举措;是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择;是推进经济结构调整,转变经济增长方式的必由之路。

第一,节约澳门银河在线75060.com可以减少我国经济发展对化石澳门银河在线75060.com的依赖,突破澳门银河在线75060.com瓶颈,保障我国的澳门银河在线75060.com安全。澳门银河在线75060.com是经济增长的引擎。在我国经济的高速发展过程中,澳门银河在线75060.com安全越来越成为制约经济持续增长的瓶颈,尤其是石油的可获得性。从1993年起中国成为石油进口国,1996年成为原油进口国。目前,中国已成为仅次于美国的世界第二大石油消费国。海关总署日前公布的年终数据显示,2008年我国进口原油1.78亿吨,同比增长9.6%,较2007年进口增幅放缓了2.8个百分点。据此前中石油透露,2008年全年中国原油产量可达1.89亿吨,由此计算2008年我国原油进口依存度已达48.5%,与上一年的46.6%相比提高了1.9个百分点,依存度逼近50%的警戒线水平[2]。虽然中国非常注重澳门银河在线75060.com结构的清洁化,但国内替代选择方式有限,以煤炭为主的澳门银河在线75060.com结构在相当长的时期内难以改变。因此,节能减排有助于保障经济的可持续发展和澳门银河在线75060.com安全。

第二,节能减排是我国积极应对资源环境危机特别是气候变化的重要举措。长期以来,我国粗放型的经济增长方式造成了资源浪费与枯竭、环境破坏与恶化,使得资源环境问题成为中国经济社会发展过程中的最大困惑。为了保障和促进经济的可持续发展,缓解巨大的环境压力,必须以资源节约、环境友好的方式推动经济增长。节能减排就是要从源头上预防污染的产生,最有效的减少资源消耗,从而降低经济发展的资源环境代价。近年来气候变化已成为国际热点问题,为越来越多的国家所重视,其带来的不利影响和自然灾害已严重威胁到了人类的生存和发展。气候变化的一个重要原因就是化石燃料的大量使用及温室气体的过度排放。理论和实证研究表明,节能减排与控制温室气体排放和低碳经济发展之间有很大的政策协同关系。中国必须以节能减排优先应对气候变化挑战[3]

 

二、节能减排法律制度的现状及不足

 

(一)节能减排法律制度的现状

节能减排活动具有外部性,其外部性表现在澳门银河在线75060.com安全、代际公平、生态效益等方面。在市场经济条件下,用能主体是有限理性的经济人,在没有外在规则的约束下,只要能使自身利益最大化,会不顾及澳门银河在线75060.com消耗以及由此给社会和环境造成的不良后果[4]。要克服用能主体的有限理性行为给社会资源造成的浪费和对生态环境的破坏,单纯依靠市场是无法解决的,国家有必要对用能主体的用能为进行干预,使其用能行为符合社会发展的需要。而国家干预的最有效工具就是法律。

运用法律手段规范和调节澳门银河在线75060.com开发利用活动是世界各国通行的做法。我国澳门银河在线75060.com以及澳门银河在线75060.com利用带来的环境问题已经成为制约我国经济和社会发展的瓶颈,政府十分重视利用法律调控机制来引导和规范节能减排活动。自2007年以来,国家加强了节能减排立法,相继出台或修订了《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》、《节约澳门银河在线75060.com法》(2007年修订)等一系列法律法规。基本形成了以《节约澳门银河在线75060.com法》和《大气污染防治法》为核心,以国务院行政法规和各部门规章为补充的节能减排法律法规体系,并逐步形成和完善了以下具体制度。

第一,政府管制制度。

1.确立了主管和分管相结合的节能减排管理体制。国务院管理节能减排工作的部门主管全国的节能减排监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责节能减排监督管理工作,并接受国务院管理节能减排工作的部门引导。按照各部门的职责分工,中央与地方的发展和改革委员会是节能减排工作地主管机关,负责节能减排工作的领导、部署、协调、监督、检查、推动等工作。各级相关政府部门,如建设行政主管部门、交通行政主管部门、国土资源行政主管部门等,是节能减排工作的分管机关,负责各相关领域的节能减排工作的组织实施以及贯彻落实主管部门的节能减排政策。2007年6月,国务院成立国家应对气候变化和节能减排工作领导小组,对外视工作需要可称国家应对气候变化领导小组或国务院节能减排工作领导小组(一个机构、两块牌子),作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。领导小组的主要任务是:研究制订国家应对气候变化的重大战略、方针和对策,统一部署应对气候变化工作,研究审议国际合作和谈判对案,协调解决应对气候变化工作中的重大问题;组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政策,统一部署节能减排工作,研究审议重大政策建议,协调解决工作中的重大问题。领导小组由国务院总理任组长,下设国家应对气候变化领导小组办公室和国务院节能减排工作领导小组办公室,均设在发展改革委,具体承担领导小组的日常工作。之后,各级地方政府也相继成立了由省长任组长的节能减排领导小组,负责本地区节能减排工作重要事项的组织协调工作。节能减排工作小组的成立,表明节能减排作为一项基本国策受到国家高度重视,大大提升了节能减排政策的位阶和实行力。

2.规划制度。通过法律明确规定将节能减排工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划,并组织编制和实施节能减排中长期专项规划、年度节能减排计划。将节能减排规划的制定与实施法定化、制度化,增强了节能减排规划的实行力。2006年12月,国家发展和改革委员会印发了《企业节能规划审核指南》,明确了审核要求、审核程序及审核内容。2007年4月,国家发展和改革委员会印发了《澳门银河在线75060.com发展“十一五”规划》,其中设专章规定了节能和环保规划,内容涉及主要耗能产品(工作量)和耗能设备指标和澳门银河在线75060.com行业指标等。2008年8月1日颁布的《公共机构节能条例》明确规定了公共机构节能规划的制定主体、依据及主要内容。此外,各级人民政府也颁布了本地在交通、建筑、公共机构等领域的节能规划。

3.标准制度。节能减排标准包括节能标准和污染物排放标准。其中节能标准包括用能产品、设备澳门银河在线75060.com效率标准和生产过程中耗能高的产品的单位产品能耗限额标准。污染物减排标准对于各类主要污染物的最低排放标准做了规定。《节约澳门银河在线75060.com法》第23条规定“国务院标准化主管部门和国务院有关部门依法组织制定并适时修订有关节能的国家标准、行业标准,建立健全节能标准体系。国务院标准化主管部门会同国务院管理节能工作的部门和国务院有关部门制定强制性的用能产品、设备澳门银河在线75060.com效率标准和生产过程中耗能高的产品的单位产品能耗限额标准。国家鼓励企业制定严于国家标准、行业标准的企业节能标准。”《大气污染防治法》第7条规定“国务院环境保护行政主管部门根据国家大气环境质量标准和国家经济、技术条件制定国家大气污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方排放标准;对国家大气污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家排放标准的地方排放标准。地方排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。省、自治区、直辖市人民政府制定机动车船大气污染物地方排放标准严于国家排放标准的,须报经国务院批准。凡是向已有地方排放标准的区域排放大气污染物的,应当实行地方排放标准。”节能减排标准具有客观性、公正性和强制性,是政府对节能减排工作实行管理和调控的有力尺度和强力保障。通过节能减排强制性标准的实施,可以保障最基本的节能减排目标的实现。

4.认证制度。该制度的实施可以提高节能减排产品的市场竞争力,引导消费者选择有利于节能减排的产品。认证制度包括能效标识制度、节能产品认证制度和环境标志认证制度。《节约澳门银河在线75060.com法》第18条、第19条规定“国家对家用电器等使用面广、耗能量大的用能产品,实行澳门银河在线75060.com效率标识管理。实行澳门银河在线75060.com效率标识管理的产品目录和实施办法,由国务院管理节能工作的部门会同国务院产品质量监督部门制定并公布。生产者和进口商应当对列入国家澳门银河在线75060.com效率标识管理产品目录的用能产品标注澳门银河在线75060.com效率标识,在产品包装物上或者说明书中予以说明,并按照规定报国务院产品质量监督部门和国务院管理节能工作的部门共同授权的机构备案。”《节约澳门银河在线75060.com法》第20条规定“用能产品的生产者、销售者,可以根据自愿原则,按照国家有关节能产品认证的规定,向经国务院认证认可监督管理部门认可的从事节能产品认证的机构提出节能产品认证申请;经认证合格后,取得节能产品认证证书,可以在用能产品或者其包装物上使用节能产品认证标志。”《中国环境标志使用管理办法》规定“在生产、使用及处置等过程中采取一定措施消除污染或减少污染,达到中国环境标志产品技术要求,并通过中国环境标志认证的产品,其生产企业可以向认证机构申请使用中国环境标志”。

5.落后产品、设备淘汰制度。该制度是国家对于落后的高耗能、高污染的用能产品、设备实行淘汰的一系列措施。如《节约澳门银河在线75060.com法》第16条第1款规定“国家对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度。淘汰的用能产品、设备、生产工艺的目录和实施办法,由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定并公布”。《大气污染法》第19条第2款规定“国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度”。

6.节能减排评价制度。该制度是节能减排工作的预防性制度,包括合理用能评价制度和污染物排放环境影响评价制度。合理用能评价制度是指对固定资产投资工程项目选择的用能工艺、技术、设备、材料及澳门银河在线75060.com品种等,对照国家制定的合理用能标准和节能规范所进行的专门研究论证,凡是设计方案达不到合理用能标准和节能设计规范要求的,审批机关不得批准建设[5]。《节约澳门银河在线75060.com法》对此做了规定,“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目,依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设;建设单位不得开工建设;已经建成的,不得投入生产、使用”。《大气污染防治法》对污染物排放环境影响评价制度做了规定,“新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价,规定防治措施,并按照规定的程序报环境保护行政主管部门审查批准。建设项目投入生产或者使用之前,其大气污染防治设施必须经过环境保护行政主管部门验收,达不到国家有关建设项目环境保护管理规定要求的建设项目,不得投入生产或者使用。”

7.节能减排统计和监测制度。统计和监测是对节能减排工作进行实效检查和监督管理的重要措施。《节约澳门银河在线75060.com法》第21条规定“县级以上各级人民政府统计部门应当会同同级有关部门,建立健全澳门银河在线75060.com统计制度,完善澳门银河在线75060.com统计指标体系,改进和规范澳门银河在线75060.com统计方法,确保澳门银河在线75060.com统计数据真实、完整。”第27条规定“用能单位应当加强澳门银河在线75060.com计量管理,按照规定配备和使用经依法检定合格的澳门银河在线75060.com计量器具。用能单位应当建立澳门银河在线75060.com消费统计和澳门银河在线75060.com利用状况分析制度,对各类澳门银河在线75060.com的消费实行分类计量和统计,并确保澳门银河在线75060.com消费统计数据真实、完整”。《大气污染防治法》第22条规定“国务院环境保护行政主管部门建立大气污染监测制度,组织监测网络,制定统一的监测方法。”另外,国家先后出台了《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》等一系列行政法规确保节能减排统计和监测制度的贯彻落实。

8.节能减排目标责任制和考核评价制度。该制度对节能减排责任机关和责任人员具有直接约束作用。《节约澳门银河在线75060.com法》第6条规定“国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度,将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况。”另外,行政法规和部门规章对目标责任制和考核评价制度进行了详细的规定。如,《公共机构节能条例》第6条规定“公共机构负责人对本单位节能工作全面负责。公共机构的节能工作实行目标责任制和考核评价制度,节能目标完成情况应当作为对公共机构负责人考核评价的内容。”《单位GDP考核体系实施方案》中规定“考核等级为未完成的省级人民政府,应在评价考核结果公告后一个月内,向国务院做出书面报告,提出限期整改工作措施,并抄送发展改革委。整改不到位的,由监察部门依据有关规定追究该地区有关责任人员的责任。……对评价考核结果为未完成等级的企业,予以通报批评,一律不得参加年度评奖、授予荣誉称号,不给予国家免检等扶优措施,对其新建高耗能投资项目和新增工业用地暂停核准和审批。考核结果为未完成等级的企业,应在评价考核结果公告后一个月内提出整改措施报所在地省级人民政府,限期整改。对千家企业中的国有独资、国有控股企业的考核评价结果,由各级国有资产监管机构作为对企业负责人业绩考核的重要依据,实行“一票否决”。”《主要污染物总量减排考核办法》第9条规定“考核结果在报经国务院审定后,交由干部主管部门,依照《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的规定,作为对各省、自治区、直辖市人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据,实行问责制和“一票否决”制……对未通过且整改不到位或因工作不力造成重大社会影响的,监察部门按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》追究该地区有关责任人员的责任。”

9.节能减排激励制度。该制度是政府从财政、税收、金融等方面对节能减排活动进行激励的一系列措施。《节约澳门银河在线75060.com法》设专章对激励措施进行了规定,主要包括中央财政和省级地方财政安排节能专项资金,支撑节能技术研究开发、节能技术和产品的示范与推广、重点节能工程的实施、节能宣传培训、信息服务和表彰奖励等;国家实行有利于节约澳门银河在线75060.com资源的税收政策,健全澳门银河在线75060.com矿产资源有偿使用制度,促进澳门银河在线75060.com资源的节约及其开采利用水平的提高;国家运用税收等政策,鼓励先进节能技术、设备的进口,控制在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口;国家引导金融机构增加对节能项目的信贷支撑,为符合条件的节能技术研究开发、节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠贷款;政府进行绿色采购。

第二,市场法律制度。节能减排市场法律制度是为了发挥市场在节能减排中的作用,对有关节能减排的产权、价格、供求等方面进行调控的一系列法律规范的总称。我国《节约澳门银河在线75060.com法》以及地方政府颁布的部门规章确立了以下节能减排市场法律制度。

1.排污权交易制度。排污权交易制度是指在特定区域内,根据该区域环境质量和容量的要求,确定一定时期内污染物的排放总量,在此基础上,通过颁发许可证的方式分配排污指标,并允许指标在市场上交易[6]。该制度是通过市场机制激励企业减少污染物排放、保护环境。我国一些作为排污权交易试点的地方政府颁布了一些地方规章,对排污权交易制度做了规定。如《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》中,对排污权交易主体、交易程序以及交易资金和票据管理等事项做了初步的规定。

2.需求侧管理制度。该制度通过影响澳门银河在线75060.com需求方的用能行为达到提高能效的目的。需求侧管理是指通过采取有效的激励措施,引导澳门银河在线75060.com用户改变用能方式,提高终端澳门银河在线75060.com效率,优化资源配置,改善和保护环境,实现最小成本澳门银河在线75060.com服务所进行的用能管理活动。需求侧管理的激励措施一般包括财政补贴、税收优惠或者差别价格等。我国《节约澳门银河在线75060.com法》第66条规定,“国家实行有利于节能的价格政策,引导用能单位和个人节能。国家运用财税、价格等政策,支撑推广电力需求侧管理、合同澳门银河在线75060.com管理、节能自愿协议等节能办法。国家实行峰谷分时电价、季节性电价、可中断负荷电价制度,鼓励电力用户合理调整用电负荷;对钢铁、有色金属、建材、化工和其他主要耗能行业的企业,分淘汰、限制、允许和鼓励类实行差别电价政策”。

(二)现行节能减排法律制度存在的不足

1.政府管制制度不健全。现行节能减排政府管制制度带有较明显的计划经济时代的特征,没有反映出市场经济条件下的治理理念。同时,在认识水平不高、信息不充足、监督不到位的情况下,还容易出现执法不力、权力寻租等“政府失灵”现象。

(1)没有建立专门的节能减排管理机构。

我国节能减排工作采用主管和分管相结合的模式。虽然成立了高级别的节能减排领导小组承担节能减排的组织协调工作,但是,由于没有建立专门的统一的节能减排管理机构,我国节能减排管理体制存在外强中干的弊病。一方面,实际负责节能减排工作的机构层级较低,决策影响力不足。中央实际负责节能减排综合协调工作的是国家发展和改革委员会资源节约和环境保护司下设的节能减排处,在涉及跨部门问题尤其是经济发展与节能、环保相冲突的情况下,节能减排机构往往会力不从心。另一方面,各级地方政府没有建立专门的主管节能减排的机构,节能减排只是某一部门的一项职能或者几个部门分别履行节能或者减排职能。如天津市节能减排工作由发改委环境与地区经济发展处主管,该处除了组织节能减排工作外,还承担研究地区经济发展战略,提出促进地区经济协调发展的政策措施等职能[7]。节能减排要兼顾经济、澳门银河在线75060.com、环境及社会的可持续发展,是一项复杂的系统工程。因此,缺乏专业化的统一的节能减排管理机构将会降低节能减排工作的绩效。

(2)节能减排配套法规不到位。

《节约澳门银河在线75060.com法》对合理用能评价制度、高耗能设备(产品)淘汰制度、澳门银河在线75060.com审计和信息披露制度、澳门银河在线75060.com效率标准制度、激励制度等做了原则性规定,但是,由于缺失相应的配套法规,这些制度在实际节能减排工作中很容易被架空。据报道,家电能效标准形同虚设,不合格企业未受到处罚[8]。配套规定可以赋予法律制度生命力,是一项法律制度具有可操作性和实行力的保障。上述制度都是政府推行节能减排工作的重要工具或者说杀手锏,如果不及时进行相关配套法规的制定,《节约澳门银河在线75060.com法》中的规定就成了名副其实的宣言式条款,无法逃脱软法的宿命。

(3)政府管制手段不健全,且过于依赖命令控制模式。

我国节能减排政府管制手段不健全主要表现在两个方面。一方面,节能领域政府管制手段缺失。与减排领域相比,节能领域的制度建设刚刚起步,还有很多薄弱环节,尚没有建立限期治理制度、节能“三同时”制度、用能总量控制制度、节能配额制度等等。另一方面,现有的节能政府管制手段缺乏可操作性,实行力度低。有的节能管制制度没有配套实施细则,导致在具体节能工作中无法可依,为地方保护主义打开了方便之门。有的节能管制制度虽然颁布了配套实施办法,但是规定得不够详细且缺乏有力的义务责任机制,节能立法上的先天性不足导致节能守法和执法困难重重。

节能减排政府管制手段过于依赖命令控制模式,忽视了市场化的规制工具。政府管制制度中命令控制模式的典型代表是节能减排目标责任制和考核评价制度。节能减排目标责任制的责任主体是各级政府和企业。其中,根据《单位GDP考核体系实施方案》,节能目标责任制的责任主体为地方各级人民政府和千家重点耗能企业;根据《主要污染物总量减排考核办法》,减排目标责任制的责任主体是地方各级人民政府。有学者认为,节能减排指标的法律效力是有缺陷的,节能减排目标责任主要是政治责任[9]。相较于法律责任,政治责任具有不确定性,并且政治责任在企业中的蔓延是政企不分的流弊。可见,命令控制型的管制手段将节能减排的重担压在了地方各级政府和重点耗能企业负责人的头上。而真正实施节能减排的是广大的市场主体,面对政治责任的强压,各级政府和企业负责人采取的节能减排政策和措施也是强压式的,这往往导致市场主体对节能减排政策的消极应对和变通抵制。市场化的规制工具则注重通过政府的规制形成市场主体主动实施节能减排的良性循环,政府管制的出发点在于为节能减排市场提供一个平等竞争的制度环境。这里的节能减排市场是指节能减排的效益将作为一种资源,通过市场机制来实现这种资源的最优配置。政府的节能减排制度会为节能减排市场的建立和运转提供保障。这些制度包括节能减排效益的产权界定、产权交易、产权保护以及节能减排的激励制度。通过市场化的规制工具达到节能减排的目的,可以有效避免单纯命令控制模式之下政府与市场主体陷入“上有政策、下有对策”的博弈怪圈。

(4)缺乏合理的节能减排监督制度。 这里的节能减排监督主要是指对负责节能减排工作的管理机关的监督。根据相关法律法规的规定,我国对节能减排工作的监督主要采取同部门上级主管机关对下级机关进行考核的方式。这种考核方式下,节能减排的决策部门和监督部门属于同一个系统,这种即当运动员又当裁判员的监督方式明显不符合现代宪政理念。另外,采取节能减排业绩考核的方式进行监督,只重视对节能减排结果进行监督,对节能减排政策的制定、实行等事中行为以及节能减排的不作为都缺乏及时必要的监督,致使考核监督具有滞后性。

2.市场调控制度力度不足。现行节能减排法律制度忽视了市场调控机制的作用,即使利用了一定的经济刺激,也依赖于行政实施,因此我国节能减排法的整体内容仍带有计划经济的色彩。主要表现为:缺失节能配额交易制度,排污权交易制度不完备,没有形成以市场为基础的澳门银河在线75060.com价格和供求机制。

(1)没有形成以市场为基础的价格制度。节能减排价格制度主要包括澳门银河在线75060.com价格制度和环境价格制度。我国目前的主要澳门银河在线75060.com产品是石油、天然气、煤炭和电力。单从其价格的市场化程度看,除煤炭市场基本放开之外,另三种产品都未实现完全的市场化价格[10]。合理的价格制度要反映澳门银河在线75060.com与环境的稀缺性、供求关系和市场价值。目前我国政府对澳门银河在线75060.com价格控制偏严,而且澳门银河在线75060.com定价忽视了澳门银河在线75060.com的稀缺程度也没有体现澳门银河在线75060.com生产、消费所产生的环境成本,使澳门银河在线75060.com价格严重偏离其真实价值,造成价格机制失灵,企业漠视澳门银河在线75060.com的稀缺性和环境负面效应,鼓励了浪费澳门银河在线75060.com和污染环境的行为。此外,我国尚没有建立完善的环境产权制度,通过环境价格机制调整环境利用行为效果甚微。

(2)供求调控制度不完善。实现供求平衡是市场调控的重要目标,也是节能减排目标顺利完成的重要保障。供大于求会造成澳门银河在线75060.com的闲置和浪费,供不应求则会影响社会经济的总体发展。鉴于澳门银河在线75060.com市场自由化程度较低、供求弹性小等特殊性,单纯依靠市场调节不能够实现供求平衡,需要政府在节能减排工作中注重对市场供求机制的宏观调控,对澳门银河在线75060.com需求侧和供应侧进行合理地规划和管理。目前,我国供求调控制度的问题在于,节能减排法律法规仅仅对电力需求侧管理进行了规定,忽视了其他澳门银河在线75060.com的需求侧管理和澳门银河在线75060.com的供应侧管理。

(3)市场交易制度不成熟。通过市场交易制度替代传统行政命令和管制来实现节能减排的目标,是节能减排管理的发展趋势。节能减排的市场交易制度主要包括节能配额交易制度和排污权交易制度。我国目前还没有建立节能配额交易制度,排污权交易制度存在诸多不足。一方面,目前只是在部分地区进行排污权交易试点,没有在全国范围内建立统一的交易市场和交易规则;另一方面,排污权交易的标的仅限于化学需氧量(COD)和二氧化硫(SO2),并没有包含二氧化碳等其他污染物。

3.社会参与制度不健全。节能减排是一项复杂的系统工程,需要激励全社会的集体行动。健全的节能减排法律制度应当充分引导和规范全社会参与节能减排。现行节能减排法律制度过度强调工业节能,忽视了引导和规范全民参与节能减排的机制。然而,公众是节能减排工作的中心。公众参与制度要保障公众能够参与到节能减排法律和政策的制定和实施中,发挥公众在节能管理中的监督作用,激励公众自觉遵守节能减排规定、主动实施节能减排行动。我国节能减排法律法规仅仅对全民节能做了原则性的规定,对于公众参与的程序、方式、内容等方面的具体规定非常欠缺。如果公众不能充分合理地参与政策的制定和实施,节能减排政策就很难获得公众的支撑,节能减排目标的实现就成为空中楼阁。另外,节能环保组织的发展对于节能减排工作的顺利实施有重要的推动作用。我国对节能环保组织在政策和法律方面规定的很少,节能环保组织的发展缺乏激励和保障。

4.调整范围过于狭窄。现行节能减排法律法规专门规定了工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能和重点用能单位节能制度,忽略了对居民和商业用能的规定。然而,民用和商业用能占全国总能耗的比例很大,不容忽视。据统计,2003年居民生活和第三产业的澳门银河在线75060.com消费占全国澳门银河在线75060.com总消耗的25.1%[11]。另外,现行节能减排相关法律法规没有对温室气体减排做出规定。从国务院颁发的《节能减排综合性工作方案》以及相关政策法规中可以看出,我国目前所规定的“节能减排”中的“减排”是指减排二氧化硫和化学需氧量,并不包括二氧化碳等温室气体的减排。

 

三、我国节能减排法律制度的完善

 

我国现行节能减排法律制度基本上采取“命令——控制”模式,注重自上而下的节能管理,缺乏利用市场和调动全社会参与的法律机制。深化我国节能减排法律制度的改革,要在澳门银河在线75060.com、经济、环境综合决策的理念下,将节能减排政府管制制度、市场调控制度和社会参与制度有机结合起来,构建可以使政府、市场和社会三者联动的节能减排法律制度。

(一)政府管制制度的完善

现代政府管制体系是市场经济环境下政府对企业经济行为进行管理的制度安排,是政府实现有效的市场监管的体制保证。政府要在遵循市场规律的前提下,适度干预用能主体的行为,推进节能管理体制的改革。

1.建立与市场化改革相适应的政府管理制度

首先,要建立专门的节能减排管理机构。节能减排工作是一项系统工程,建立专门的监督管理机构成为世界各国通行的做法。在美国,联邦和地方各州政府都设立了节能减排管理机构。美国澳门银河在线75060.com部和环保署是联邦政府的节能减排管理机构。澳门银河在线75060.com部是联邦政府最主要的节能管理部门,每年财政预算经费约210亿美金,拥有11.5万名员工,分布在35个州。美国环保署负责制定和实施水、空气、废物利用等其他与环境保护相关的全国性政策,并从环境保护角度配合澳门银河在线75060.com部开展清洁澳门银河在线75060.com、节能、能效提高等领域的工作。[12]日本中央节能工作由经济产业省主管,具体负责部门是其下属的节能和新澳门银河在线75060.com部。地方节能工作主要由地方9个经济工业局负责。另外,节能中心作为日本经济产业省管辖下的公益法人,是推动日本节能工作的核心机构。节能中心是在日本民间节能协会的基础上在1978年整合成立,由东京本部和8个地方支部组成。职员122名(2006年7月统计数据),外聘各类专家350人,2006年赞助会员(企业、团体)有2833家。2005年度事业规模45亿2700万日币。[13]日本节能中心是连接政府和企业法人的中间桥梁,对于政府节能政策的推行以及企业节能行动的促进发挥了重要的作用。我国尚没有建立全国统一的节能减排管理机构,许多省市节能工作只是某个部门众多职能中的一项职能,建议将来我国从中央到地方建立统一的专门负责节能减排的机构体系,并且借鉴日本经验,发挥节能组织对于政府节能管理的辅助作用。

其次,转变政府职能,放宽政府管制,推进政府与市场相结合的节能减排管理制度。要明确政府管制的定位,不该管的就应坚决放权,该管的必须管到位。改革的目标是“放松经济性管制,加强社会性管制”,以此推动管制革命和职能转变。所谓社会性管制,是指依据国家澳门银河在线75060.com中长期发展战略和目标,对资源的持续利用、环境保护、澳门银河在线75060.com安全等社会性目标进行管制。[14]经济性管制是指通过行政审批、命令等方式对经济主体的市场准入、生产、经营、投资、融资等事项进行干预。市场经济条件下,应当充分利用市场竞争机制达到节能减排的目标,逐步减少经济性管制,充分调动国有、民间、外资各类投资者的积极性;同时,通过加强社会性管制,实现澳门银河在线75060.com安全、澳门银河在线75060.com效率和环境保护等社会目标。

再次,完善经济刺激机制。经济刺激机制是替代传统命令管制模式的最佳选择。一方面,节能减排的实施主体是理性的市场主体,经济刺激措施直接影响其经济利益或者市场竞争力,可以有效地激励或约束他们的行为。另一方面,经济刺激机制通过市场实现对节能减排主体行为的宏观调控,避免了传统行政命令带来的抑制市场主体积极性以及政策不对路导致的消极抵制等弊端。经济刺激机制因其市场化的优势普遍得到世界各国的重视。如美国实行的节能公益基金、澳门银河在线75060.com之星,日本在家电和汽车行业推行的领跑者制度等。这些措施利用市场的利益驱动机制,充分调动了市场主体的节能积极性。我国节能减排法律法规规定了能效标识、节能专项资金等措施,但是由于机制不健全而流于形式。今后,我国应当借鉴国外先进经验,充分利用利益驱动机制,制定和完善相应的经济刺激措施,使社会中每一个群体都在节能减排工作中有合理的定位,最终做到“每个环节的责、权、利都很明晰,哪个环节有利于节能减排哪个环节就能够获益,哪个环节不利于节能减排哪个环节就要受到惩罚”,这是推动节能减排工作的核心问题之一。

2.完善相关配套法规。我国节能减排政策和法律规定的有关制度,如合理用能评价制度、澳门银河在线75060.com效率标准制度等,由于缺乏相关配套法规而形同虚设。制定相应的配套法规,明确权利、义务和责任的配置,对于切实实行节能减排政策和法律具有重要的作用。今后,我国还需制定或修订以下法规:《合理用能评价条例》、《节能监督条例》、《高耗能设备(产品)淘汰管理办法》、《节能中介机构管理办法》、《节能管理机构及职责规定》、《节能资金渠道和管理办法》、《澳门银河在线75060.com审计和信息披露管理办法》、《鼓励节能的财税和金融政策的暂行规定》、《节能技术进步条例》、《产品能耗限额管理办法》和《节能宣传、教育和奖励办法》等。

3.建立多元的节能减排监督体制。一方面,要正确处理政策部门与监管部门的关系,推进政监分离。加快建设组织上独立、运行上专业、责任主体明确的监管机构。按照现代监管体系的原则和理念,完善节能减排监管体系,改组和完善监管机构。加强不同监管机构之间的分工协调。特别要加强电力、天然气产业的经济性监管同健康、安全、环境保护的社会性监管的协调。积极探索健康、安全、环境保护等社会性监管指标的市场化,实现外部效应内部化,提高监管效率。另一方面,要建立节能环保组织、媒体等社会监督体系。通过法律法规的形式明确保障社会监督主体的监督权力和激励机制。

(二)市场调节机制的完善

1.建立合理的价格机制

价格机制是指在竞争过程中,与供求相互联系、相互制约的市场价格的形成和运行机制。价格机制是市场机制的核心。合理的价格机制不仅要反映商品的供需关系、稀缺程度,还要合理的体现商品生产和利用的外部成本以及产品之间的替代性和互补性。利用价格机制调整节能减排行为,就必须逐步建立起能够反映澳门银河在线75060.com的稀缺性、澳门银河在线75060.com替代关系、环境成本和供求关系的价格形成机制,通过市场竞争的作用,淘汰能耗高、成本高的企业,从而建立起节能环保型的产业结构。推定价格机制改革要注重澳门银河在线75060.com的环境价值和环境成本以及环境的资源价值。一方面,澳门银河在线75060.com作为生态系统因子,其本身具有生态价值,过渡的澳门银河在线75060.com开发会造成生态破坏,并且化石澳门银河在线75060.com的利用具有环境负外部效应;另一方面,环境容量也具有稀缺性,是有商品价值的。因此,澳门银河在线75060.com和环境价格的形成要体现澳门银河在线75060.com的环境价值、环境成本以及环境的资源价值。促进节能减排的价格改革基本思路是引入竞争机制、再造监管体系,充分挖掘市场机制在节能减排方面的调节能力。要将政府对澳门银河在线75060.com价格的干预限定在保障澳门银河在线75060.com安全、保护环境等公益目的上,放开澳门银河在线75060.com市场的市场准入,发挥市场在资源配置中的基础性作用。此外,推进价格改革要兼顾对弱势群体的保护,避免因为价格的提高而影响贫困群体的基本生存权。

2.大力推行合同澳门银河在线75060.com管理,培育新的市场主体

合同澳门银河在线75060.com管理是节能服务领域的一种特殊商业模式。起源于20世纪70年代西方发达国家,是由一种基于市场的节能服务企业逐步发展起来,这种企业在国外称ESCO(energy service companies),在我国简称EMC(energy management companies)。这类企业以合同澳门银河在线75060.com管理方式为其客户提供节能服务:根据客户的实际情况,分析客户的节能能力,提出节能改造方案,然后与客户签订合同,为客户提供设计节能项目,项目融资,设备选购、安装、维护、运行和管理等一系列的服务,最终向客户保证节能效果。在合同期间,EMC与客户分享节能效益,在EMC收回投资并获得合理的利润后,合同终止,全部节能效益和节能设备归客户所有。合同澳门银河在线75060.com管理的实质是一种以减少的澳门银河在线75060.com费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式。这种节能投资方式允许用户使用未来的节能收益为工厂和设备升级,以及降低目前的运行成本。节能服务合同在实施节能项目的企业与专门的节能服务企业之间签订,它有助于推动节能项目的开展。

1996年,中国首批示范澳门银河在线75060.com服务企业成立于北京、辽宁和山东三地。从1997年到2006年6月底,这三家示范澳门银河在线75060.com服务企业累计为客户实施了453个节能项目,投资总额达12.6亿元。据估计,通过实施这些项目,澳门银河在线75060.com服务企业获得净收益4.2亿元,而客户的净收益是澳门银河在线75060.com服务企业收益的8-10倍。这些项目产生了良好的节能和环境效益,节约澳门银河在线75060.com达137万吨标准煤/年[15]。近年来,节能服务企业发展步伐加快,中国节能服务产业委员会是澳门银河在线75060.com服务企业的行业组织,目前已有会员超过300个。但是,我国节能服务产业的发展仍处于初步阶段,进一步发展还有诸多不利的环境和障碍需要克服。当前主要存在的问题是:节能服务合同的性质不明以及由此导致的节能服务企业税负过高;节能服务企业资金筹措困难;缺失节能服务的评价标准和规范。建议通过立法明确节能服务合同的性质为服务合同,通过银行信贷、税收优惠以及节能基金等多种渠道支撑节能服务企业的融资,建立节能服务质量的评价标准体系,规范节能服务行业的运行。

3.推行综合资源规划(integrated resource planning, IRP)

综合资源规划,又称最小费用电力规划,是指综合考虑电力供应侧和需求侧的各种资源,通过高效、经济、合理地利用供应侧和需求侧资源,在保持澳门银河在线75060.com服务水平的前提下,使整个规划系统的社会总成本最低[16]。综合资源规划是将供应侧和需求侧各种资源作为一个整体进行资源规划,形成资源措施组合以“最小成本”来满足预测的用户需求。这个“最小成本”还包括环境成本和社会成本,即整个规划系统的资源总成本最小。我国《节约澳门银河在线75060.com法》虽然对电力需求侧管理(demand side management,DSM)做了规定,但是进一步推广电力需求侧管理仍然存在一些障碍。例如,尚不具备健全有效的需求侧管理体系、组织体系和运作机制;无稳定规范的需求侧管理资金来源,无规范的需求侧管理资金使用和监督程序;政府和相关部门尚未建立明确、规范的DSM激励机制。将来立法要对电力需求侧管理的管理体系、监督机制以及激励机制等做出明确的规定。另外,强调需求侧管理的同时,也要加强煤炭、电力、天然气等澳门银河在线75060.com的供应侧管理,促进供应侧的能效提高。

4.充分利用市场交易机制促进节能减排

节能减排市场交易机制是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段,其目的是鼓励企业通过技术进步最大限度地节能减排。目前的市场交易机制主要有节能配额交易制度和排污权交易制度。

节能配额交易制度,是指在地区能耗总量控制的前提下,由政府通过行政分配或者拍卖的方式将能耗配额分派给各企业,企业节约下来的能耗配额(节能配额)将成为一种可以用于交易的有价资源和无形财产(配额权),既可在企业与企业间进行商业交易,也可以储存起来以备自身扩大发展之需。节能配额交易首先需要政府分派并确认配额权,然后核定节能配额并在节能配额交易市场上由配额供求双方进行配额交易。建立节能配额交易制度,以建立用能总量控制制度为前提,之后要制定节能配额的分配、交易、核定等相关法律法规。

排污权交易制度是通过市场机制激励企业减少污染物排放、保护环境。建立排污权交易市场之后,采取有效措施减少污染的企业可以同那些污染排放较多的企业进行交易,从而获得资金。通过排污权交易市场,企业实行节能减排不仅可以收回成本还可以获得更多的收益,从而增加了企业节能减排的积极性。我国已经在一些地区进行了排污权交易试点工作。其中,江苏省电力行业以及嘉兴市和绍兴市都已经颁布了排污权交易办法。2008年8月6日,上海环境交易所和北京环境交易所同日成立,这为我国排污权交易提供了广阔的发展空间。但是,我国的排污权交易制度仅仅处于起步阶段,对于排污权的界定、分配以及交易规则等问题还没有形成统一的规则。今后,排污权交易的立法重点是制定统一的《排污权交易办法》,并且完善相关配套制度,如污染物总量排放控制制度等。此外,我国的排污权交易对象仅限于二氧化硫和化学需氧量两种主要污染物,并不包括二氧化碳等温室气体。中国正在为应对气候变化做出积极的努力,制定了一系列应对气候变化的国家政策,特别是《中国应对气候变化国家方案》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(“十一五规划”),以及《中国应对气候变化的政策与行动(白皮书)(2008)》。《中国应对气候变化国家方案》确立了应对气候变化的引导思想:全面贯彻落实科学发展观,推动构建社会主义和谐社会,坚持节约资源和保护环境的基本国策,以控制温室气体排放、增强可持续发展能力为目标,以保障经济发展为核心,以节约澳门银河在线75060.com、优化澳门银河在线75060.com结构、加强生态保护和建设为重点,以科学技术进步为支撑,不断提高应对气候变化的能力,为保护全球气候做出新的贡献。中国应当实行更严格的大气污染排放标准,将二氧化碳等温室气体纳入大气污染的控制范围,在经济较发达地区开展温室气体排放权交易的试点工作。

(三)社会参与机制的完善

要调动全社会参与节能减排的积极性,需要完善节能减排信息公开制度、引导绿色消费、大力发展民间节能组织。

1.完善信息公开制度。完善信息公开制度既是对公众知情权的保护,也是公众了解如何实现节能减排的重要制度保障。要充分利用各种大众传播媒体宣传节能常识,公布节能信息。节能信息的内容要保证真实而且详细,信息公开的主体既包括政府也包括企业,而且要保证公众能够便捷的查询和获取节能减排相关信息。

2.引导公众绿色消费。绿色消费,也叫生态消费,是一种生态化的消费模式,是既符合社会生产力的发展水平,又符合人与自然的和谐、协调,既能满足人的消费需求,又不对生态环境造成危害的消费行为[17]。要建立各种引导民间生产和消费行为的制度和机制,通过民间各种自愿行动,引导市场供求向着有利于节能减排的方向发展。

3.大力发展民间节能组织。我国民间节能组织无论是规模还是实力都与发达国家有很大的差距,而且它在节能工作中所能起到的作用也没有得到充分的发挥。这主要是由于民间组织开展公益活动所需要的政策环境和激励机制不完善,民间组织的生活空间狭小。国家应该制定专门的法律或政策,鼓励节能环保社团的发展,保障公众参与权利。

(四)加强国际合作,推广清洁发展机制(CDM)项目

清洁发展机制(CDM)是指发达国家为实现《京都议定书》规定的温室气体减排目标,在发展中国家实施温室气体减排项目并提供资金和技术支撑的合作机制。发展清洁发展机制(CDM)项目既能有效降低发达国家实施温室气体减排的经济成本,也有利于发展中国家保护生态环境,从而为全球减缓气候变化作出积极的贡献。在全球环境治理的背景下,清洁发展机制(CDM)是应对气候变化的重要的全球环境善治机制之一。《联合国气候变化框架公约》第三条规定:“各缔约方应当在公平的基础上,并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统”。我国积极参与清洁发展机制(CDM)项目的开发与国际合作,截至2007年2月底,国内已批准开展清洁发展机制(CDM)项目345个,预计到2012年可减排约9.4亿吨二氧化碳当量。



[1] 徐锭明:《低碳:未来澳门银河在线75060.com之路》,载《中国石油石化》,200723期,第37页。

[2] 《我国原油进口依存度逼近50%》,载中国洁净煤技术网,http://www.cct.org.cn/cct/content.asp?ID=17519,访问时间:2009-2-17

[3] 庄贵阳:《气候变化与中国经济的低碳发展》,载《气候变化研究与进展》,2008年第9期,第307页。

[4] 唐敏:《节约澳门银河在线75060.com的法理念与制度——解读修订后的<节约澳门银河在线75060.com法>》,载《电力需求侧管理》,20081期,第8页。

[5] 王文革:《中国节能法律制度研究》,法律出版社2008年版,第67页。

[6] 李挚萍:《经济法的生态化》,法律出版社2003年版,第201页。

[7] 参见天津市发展和改革委员会网站,http://www.tjdpc.gov.cn/templet/default/ShowArticle.jsp?id=7037,访问时间:2009-4-26

[8] 参见人民网:缺乏明确处罚措施 国家能效标准形同虚设?,http://homea.people.com.cn/GB/9067988.html,访问时间:2009-4-26

[9] 李挚萍:《节能减排指标的法律效力分析》,载《环境保护》,20076B期,第3033页。

[10] 冯小宇:《价格机制在我国节能降耗工作中作用的探讨》,载《林业经济》,2007年第12期,第67页。

[11] 韩文科,胡秀莲,高世宪:《中国澳门银河在线75060.com消费结构变化趋势及调整对策》,中国计划出版社2007年版,第5页。

[12] 翟青,康艳兵,牛波:《美国节能管理工作特点及对我国的启示》,载《中国澳门银河在线75060.com》,2003年第7期,第78页。

[13] 沈国平:《对日本节能与管理的学习与思考》,载《资源与发展》,20081期,第27页。

[14] 王文革:《中国节能法律制度研究》,法律出版社2008年版,第48页。

[15] 林伯强:《合同澳门银河在线75060.com管理:节能减排的市场化模式》,载《环境经济》,2008年第5期,第3738页。

[16] 方阳生:《城市电力规划新思维——综合资源规划方法的应用探讨》,载《规划师》,200622期,第98页。

[17] 秦鹏:《生态消费法研究》,法律出版社2007年版,第30页。

2017年04月17日

唐敏 : 节约澳门银河在线75060.com的法理念与制度 ——解读修订后的《节约澳门银河在线75060.com法》 (2009年年会论文)

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曹明德 刘明明 : 节能减排的法律对策思考(2009年年会论文)

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王志轩:电力节能减排法规体系建设思考(2008年年会论文)
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