如何减排温室气体以应对气候变化,已经成为当今国际社会的重要日程。《京都议定书》便是目前各国为此达成的最显著的成果,它确立了三个旨在减排温室气体的灵活合作机制:联合履行机制(Joint Implementation, JI)、清洁发展机制(Clean Development Mechanism,CDM)和排放交易机制(Emissions Trading,ET)。本文拟对排放交易机制背后的政策进行阐释,对国际碳排放权市场及其效率进行考察,从而为我国碳排放权市场的建立提供参考。   

 

一、温室气体排放交易机制的政策基础

 

温室气体排放交易机制自《京都议定书》第17条确立以来,已为国际社会广泛接受。在该机制下,首先确立排放削减目标,经分配或拍卖由削减目标所决定的排放量限额或排放权,并允许各排放源对排放限额进行相互交易,即总量管制和排放交易模式(cap-and-trade)。

作为一种环境经济手段,排放交易是在全球气候变化这一大背景下产生的。据政府间气候变化专业委员会(IPCC)的第四次气候变化评估报告,从1995年到2006年间,有11年跻身于有全球地表温度记载以来的最热的12年之列;而未来100年的气温还将上升1.1~6.4摄氏度。气温上升引发了一系列极端气候事件,带来了重大经济成本。世界银行前首席经济学家Nicholas Stern曾指出,如果气候变化不改观,它所带来的损耗成本将达到5.5万亿美金,占世界经济产出的20%,几乎等同于大萧条时期的经济损失。[1]这一切都归因于企业的温室气体排放。2005年,大气中二氧化碳的浓度从工业化前的0.28%增加到了0.379%,超过了以往65万年的发展速度。然而,由于目前市场的评价系统仅反映了资本商品,并未包含利用和破坏环境资源的真实价值,这些污染成本只能由全社会买单。排放交易正是通过对温室气体排放的定价来纠正这一市场失灵,强迫企业将环境的外部性纳入其生产成本。在一个正常运作的排放交易市场中,企业既可以利用有效的减排获得可出售的排放权,又可以通过购买排放权完成减排任务,从而实现企业间减排资本的有效配置,并达到良好的减排效果。

与传统的命令和控制模式(command-and-control)相比,排放交易的经济效率明显。其模本——美国酸雨计划实施以来,预计节约成本200亿美金,比命令和控制模式下降低了57%。与征收排放税模式相比,两者虽同属定价方法,但有着不同的机理:排放交易着重于数量控制,能够保证固定的排放水平,但其所产生的成本不确定,随着将来的减排成本和未控制的排放水平而起伏;而排放税强调成本控制,成本浮动不大,但没有明确的数量目标。两者间没有绝对的孰优孰劣,应视具体情形:如果大气中的温室气体排放过量而急需严格限制,数量控制较为适当;反之,如果大气中的温室气体容量尚未临界而待慢性调整,成本控制则更为适当。[2]

上述只是理想化的排放交易机制,现实的排放交易市场能否实现预期目标,应进行实证考察。一个成功的排放交易市场需要具备下列要素:①充分的排放总量限额;②保障实行的能力;③灵活性;④长期监管的确定性;⑤透明度。[3]其一,只有设置一个充分的排放总量限额,才能产生市场需求,保持碳价格,实现环境目标。其二,只有具备保障实行的能力,才能保证排放权的价格和减排的实施。其三,只有具备灵活性,企业才能选择最便宜的减排方法,从而降低减排温室气体的整体成本。其四,只有具备长期监管的确定性,企业才能将温室气体排放的成本计入其将来的生产。最后,只有具备透明度,才能使公众产生对市场的信任。遗憾的是,目前国际最重要的两个碳排放交易市场——欧盟排放交易体系和芝加哥气候交易所并不完全符合这些要求。

 

二、欧盟排放交易体系

 

1.市场概述[4]

欧盟为了帮助其成员国履行《京都议定书》的减排承诺,于2005年1月1日正式启动了欧盟排放交易体系(EUETS)。作为世界上最大的多国和多部门温室气体排放交易体系,EUETS在其实施的第一阶段(2005~2007年)虽然仅涉及二氧化碳,但业已包括了27个成员国的10500项设施,覆盖到发电加热业以及燃烧、炼油、炼焦、钢铁、水泥、玻璃、石灰、砖瓦、陶瓷、纸浆和造纸等澳门银河在线75060.com密集型产业,几乎占了欧盟碳排放量的45%和所有温室气体排放量的40%。在实施的第二阶段(2008~2012年)及以后,它所调整的温室气体种类和产业部门类别还将不断扩大。EUETS下,各成员国以国家分配方案(NAP)确定本国参加EUETS的所有设施的碳排放总量和分配给各个设施的排放权(EUA),如果企业的实际排放量小于分配到的排放许可额,可以销售余额以获利,反之,它必须到市场上购买排放许可额,否则,将会受到重罚。
    为建立一个全球性的排放交易网络体系,欧盟通过其连接指令(Linking Directive,2004年11月14日生效),允许系统内的成员分别从2005年和2008年起使用《京都议定书》清洁发展机制(CDM)下的核准减排量(CER)和联合履行机制(JI)下的减排单位(ERU)来抵消其排放量,从而实现了与CDM和JI机制的结合。此外,为扩大欧盟排放交易体系的影响,进一步降低欧盟企业的履约成本,欧盟排放交易体系正积极与其他排放交易制度进行连接。目前,它能够与《京都议定书》附件一国家的排放交易制度连接,如加拿大、日本、瑞士等国。通过双边认可,它还实现了与其他非《京都议定书》机制连接的需要,如美国州一级的排放交易制度。
  如今,EUETS的第一阶段已告终止。2005年,交易额至少达到了2.7亿吨二氧化碳,价值约50亿欧元;2006年,交易额超过了8亿吨;2007年,仅用了七个月便打破了2006年的记录。EUETS占据了全球二氧化碳排放权交易的80%。这些数据都表明它已经逐渐发展成为应对气候变化的最重要的有效的工具。

2.市场评价

(1)排放总量和灵活性

EUETS中,各成员国的NAP需由欧盟委员会批准,欧盟委员会亦为此出台了一系列审查规则,如分配必须反映成员国在《京都议定书》下的减排目标和实际减排能力。然而,在国内企业的政治游说和压力下,很多国家在第一阶段所设置的总量高于实际水平,企业获得了宽松的配额,导致了排放权的价格下跌。[5]2006年4月18日,EUA的价格高达35.7美金;但在结算报告查证期间,25个成员国中有20个国家被发现2005年总量设置虚高,市场价格因此崩跌,至2007年1月,EUA的价格已跌至5.52美金。

市场价格的迅速反应虽然表明了市场具有充分的流动性,但更暴露出它未能合理地设置市场总量以维持市场价格的稳定。在这种市场环境下,EUA的价格被压抑,企业自然没有充分的经济动机去减排或选择清洁澳门银河在线75060.com,EUETS的环境保护目的难以实现。因此,在第二个阶段,欧盟委员会应要求各国严格制定NAP,培育有利于替代澳门银河在线75060.com和减排的EUA市场价格。

(2)长期管制的确定性

以清洁澳门银河在线75060.com取代煤炭作为发电的燃料,是各国实现减排的重要举措。然而,新型电厂的建设计划常常难以实施。问题的产生一方面是源于EUA价格的长期动荡,只要碳的价格维持在33欧元以下,企业更愿意选择碳,而不是清洁澳门银河在线75060.com,因为前者更便宜。[6]更重要的是,电厂投资一般长达30年,而长期的严格的排放总量的缺失,使得碳排放成本对于电厂的长远建设影响不大,助长了传统电厂的兴建。目前,欧盟2012年后的减排目标仍在讨论过程中,至今还没有明确表现出将缩紧排放义务的迹象。因此,无论是EUETS,还是《京都议定书》,都应对长期的排放总量加以规划,以鼓励长期的投资。

(3)透明度和实行保障

EUETS体系下,各国的NAP以及市场管理文件都面向公众公开。此外,它还有明确的实行机制。如果参与者未能履行其碳减排义务,将面临重罚:第一阶段是40欧元,第二阶段是100欧元。40欧元超过了EUA的价格,显然购买EUA比交罚款更为经济。

但是,由于EUA的分配主要依据企业的历史排放量进行,缺乏给大众带来公信力的透明度。这种“祖父式”的分配法近似于将一叠钞票放到发电厂和其他污染者的钱包,而他们可以把这些无偿获得的排放权计入澳门银河在线75060.com成本并轻易地转嫁给消费者,无异于意外之财。它还进一步产生了不公平的分配结果:一方面,历史的排放量常常难以确证,有利于既存的电厂;另一方面,高污染者相对于他们的竞争者,会得到更多的无偿排放权,而那些已经采用减排技术的企业将因此损失EUA交易的利润。因此,祖父式分配法不仅给重污染企业带来意外之财,还构成了对轻污染企业的变相惩罚。相比之下,拍卖则产生了更高的价格透明度,营造了新老企业的公平竞争环境,鼓励了排放权的有效分配。它不仅避免了无偿分配带来的意外之财,而且还积累了实施进一步环境保护行动的资金。[7]

在EUETS的第一阶段,只有5%的排放权进行拍卖;第二阶段也只增加了10%。要加强EUETS的市场效率,就应该允许并鼓励通过拍卖分配大部分的排放权。尽管消费者会为此支付更多的成本,但并不会产生意外之财,更多的利润将流向政府。欧盟可以用这笔钱来资助环保行动,或通过税收减免来抵消消费者的成本。

 

三、芝加哥气候交易所

 

1.市场概述[8]
  芝加哥气候交易所(CCX)成立于2003年。它是全球第一个、也是北美地区唯一一个自愿参与温室气体减排量交易,并对减排量承担法律约束力的先驱组织和市场交易平台。
  作为世界上第一个包括所有六种温室气体的排放注册、减排和交易体系,自2003年12月12日开始,芝加哥气候交易所进行温室气体排放许可和抵消项目的电子交易。在芝加哥气候交易所的减排计划中,许多北美企业和其他实体(如市政当局)自愿作出了有法律约束力的减少温室气体排放的承诺,以保证芝加哥气候交易所能够实现其两个阶段目标:在第一阶段(2003~2006年),所有的会员单位在其基准线排放水平的基础上实现每年减排1%的目标;在第二阶段(2007~2010年),所有的成员将排放水平下降到基准线水平的94%以下。对每个会员单位来说,他们的排放基准线被设定为1998~2001年期间其年排放量的平均值;对第二阶段的新会员来说,其基准线是2000年的排放量。这些企业可以通过内部减排、从其他面临排放限制的企业购买许可,或者购买满足特定标准的减排项目产生的信用额度来履行承诺。
  芝加哥气候交易所开发了一套基于互联网的电子交易平台,供其会员买卖温室气体排放权使用。所有交易都必须通过这个电子交易平台进行。交易的过程和数据由内部系统记录,不对外公布。会员超额完成的减排指标可以储存。

2.市场评价

(1)排放总量和灵活度

CCX成功地设置了充分的总量来刺激市场交易。2007年2月,成交额达到371.21万公吨碳,价格在3.35美金到4.05美金间浮动。其市场规模和价格变化都反映了积极的排放配额交易。此外,减排项目所产生的排放权,包括CDM和国内减排项目,也可以在CCX交易。但是,由于该市场固有的缺陷,即自愿性,使其不足以遵循《京都议定书》的减排目标。

(2)长期管制的确定性

CCX是一个自愿参与的市场,因而不同于政府管理下的排放交易计划,长期管制的确定性对于市场的有效运作并不具有决定意义。CCX的发展表明,美国应该建立一个国家碳排放交易计划。如今的美国正面临着批准《京都议定书》以及建立有效的排放交易体系的经济和政治压力。曾经否认气候变化问题的大企业,如艾克森企业,现在也不得不正视现实。国内有4/5的设施经营者希翼政府能在10年内出台强制性排放总量。2006年,美国企业在替代澳门银河在线75060.com领域投资逾300亿美金,是欧洲企业的七倍,反映了产业界对清洁澳门银河在线75060.com的认识。[9]此外,国际压力也在促使美国参与或建立排放交易体系。目前,《京都议定书》成员正在对温室气体排放施加更高的成本,如欧盟已经考虑在2012年对来自非《京都议定书》成员国的产品征收碳税。按照这一发展趋势,美国企业的出口成本将增加,贸易额将降低,而且还会被排斥在可能赢利的新澳门银河在线75060.com技术市场之外。CCX一方面使企业获得了在碳市场中运营的经验,另一方面又增进了公众对碳市场的政治认知和接受CCX的能力,加上国际和国内的压力,将决定美国排放交易体制的管制稳定性。

(3)透明度和实行保障

CCX在透明度和实行保障方面很成功。所有成员的排放和履行数据以及市场规则都可以通过CCX的网站为公众知悉。尽管CCX市场是自愿性的,但其成员都签署了关于减排目标的合同。通过这一安排,CCX成员受到合同救济的约束,他们必须符合减排目标或购买足够的排放权。这一实行机制足以使其成员履行减排义务。

 

四、结语

 

尽管EUETS和CCX有着不同的目标和政治背景,但一系列数据说明它们已经在创建有效的市场框架方面取得了重大的成功,成为了企业在新的碳市场条件下经营的实验基地。然而,大家还必须清醒地看到,它们在有效减排、实现环境功能方面并无显著突破。碳市场繁荣的背后,《京都议定书》的减排任务是否能够实现还是一个未知数。就一个在环境领域发挥有效作用的排放交易市场而言,它应该激励企业改变生产模式,以清洁澳门银河在线75060.com取代传统澳门银河在线75060.com。由于上述的种种缺陷,EUETS和CCX在这一点上收效甚微。为了实现环境保护的目标,各国政府应当设置充分的长期的排放限额,既能保证市场流通,又能刺激企业更多地技术创新。

事实上,已有学者对《京都议定书》下的排放交易体制提出了反思。排放交易试图将市场自由主义和可持续发展论嫁接在一块,却忽略了两者之间暗含的紧张关系:市场自由以短期效益最大化为目标;而可持续发展以催生技术革新、为下代人谋利为目标。市场主体在作出技术决策的过程中往往不愿意考虑惠及竞争者和下一代,创造积极的溢出效应。因此,国际排放交易机制无助于可持续澳门银河在线75060.com发展。[10]如何协调政府和市场的作用来完善现有的排放交易体制,值得进一步讨论。


[1] See HM Treasury, Stern Review: Frequently Asked Questions, available at http:// www.hm-treasury.gov.uk/independent_reviews/stern_review_economics_climate_ change/sternreview_faq.cfm.

[2] See William Pizer, Resources for the Future, Choosing Price or Quantity Controls for Greenhouse Gases 8 (1999), available at http:// www.rff.org/Documents/RFF-CCIB-17.pdf.

[3] See Int'l Emissions Trading Ass'n & The World Bank, State and Trends of the Carbon Market 2006, at5-6 (2006), available at http:// carbonfinance.org/docs/StateoftheCarbonMarket2006.pdf.

[4] See European Commission, EU Emissions Trading: An Open System Promoting Global Innovation, available at http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/bali/eu_action.pdf.

[5] See Mathew Lockwood, A Rough Guide to Carbon Trading, Prospect Mag., Feb. 2007, available at http://www.prospect-magazine.co.uk/article_details.php? id=8220.

[6] see Bill Baue, Costs of Carbon and Coal: Examining Emissions Trading Scheme Impact on Shareowner Value, Dec. 22, 2006, http:// www.socialfunds.com/news/print.cgi?sfArticleId=2191

[7] See Jonathan Donehower, Analyzing Carbon Emissions Trading: A Potential Cost Efficient Mechanism to Reduce Carbon Emissions, 38 Environmental Law 201-202 (2008).

[8] 有关内容可访问CCX网站,http://www.chicagoclimatex.com

[9] See Waking Up and Catching Up, The Economist, Jan. 27, 2007, at 23-24.

[10] See David M. Driesen, Sustainable Development and Market Liberalism’s Shotgun Wedding: Emissions Trading under Tokyo Protocol, 83 Indiana Law Journal 21 (2008).


2017年04月17日

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