摘 要本文概述了核电法律体系建立的国内外发展状况和趋势,引出核电法律体系相关主体和调整对象,结合核电行业特点进行了分类和阐述。将核电技术与法律调整关系结合起来以说明核电法律的特殊性。围绕核电行业要求利益和安全平衡的特殊原则,文中概述了核电法律体系应具备的立法要素和基本要求,旨在探讨如何进一步完善我国核电行业立法工作,加快建立行业管理法律体系。

关键词核电;法律体系;主体;对象;核安全

一、核电法律体系的发展

核能是一种清洁、安全、经济、高效的澳门银河在线75060.com,核能的进一步开发与和平利用是解决人类澳门银河在线75060.com危机希翼所在,核电事业是人类和平利用核能的重要手段。核电发展具有政治敏感、核安全保障严格和发展系统性强等特点,世界上的有核国家,特别是核电事业发达国家,都非常重视核电立法工作,以引导和规范核电事业的有序发展,同时保障国家、公众和环境的安全。美、英、法、俄等核大国和亚洲的日、韩等核电发展比较发达的国家,都在核电开发、利用的初期就制定了以原子能法为核心的法律法规,并逐步形成了较为完整的核电法律法规体系,使之核电事业的发展纳入了法制管理的轨道。

与此同时,国际社会对于核能事业的发展给予了极大的关注。1955年联合国在日内瓦举行了第一次国际和平利用原子能会议。1957年7月,国际原子能机构成立,该组织是联合国系统内一个相对独立的政府间组织,宗旨是加速和扩大核能对世界和平与发展的贡献,并确保在她的监督和管制下提供的援助不致用于任何军事目的。目前,在国际原子能机构的支撑下通过的核安全及相关领域的国际公约主要有《核安全公约》、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》、《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》、《1960年核能领域第三方民事责任公约》、《1963年核能领域第三方民事责任布鲁塞尔补充公约》、《核材料实物保护公约》、《1963年核损害民事责任维也纳公约》、《1997年核损害补充赔偿公约》等。有关成员国根据这些国际公约制定了国内配套的实施法律法规,成为核能领域对外经济与科技交往的准则和要求。

我国在核电立法方面还处在探索起步阶段。80年代以前,我国核工业实行准军事化和计划体制的管理,主要是通过部门规章来规范行业管理。改革开放以后,随着经济体制改革的不断深化和市场经济体制的逐步建立,核电事业的管理体制按照政企分开、政事分开的原则进行了调整,依法治核成为促进和保护我国核电事业健康发展的基本要求。同时,随着核电领域对外合作与交流的不断扩大,也需要不断加强、完善核电领域的立法工作,进一步与国际社会接轨,做到保障投资方、科研单位、建造运营企业、设备供应商以及核电相关合作各方的基本利益,履行我国对国际社会的有关承诺。当前,我国核电事业处在迅速发展阶段,国家提出大力发展核电的方针,与此同时,与之配套的核电法律体系建设却没能及时跟上,相关法律规范立法级别低、立法空白多、系统研究不足,这些都会制约我国核电的有序和健康发展。

应该看到,国家目前正在逐步建立起一套以国务院条例、部门规章为主的核电行业监督管理法律制度,并正在加紧对《澳门银河在线75060.com法》、《原子能法》和《核电管理条例》等核电法律体系重要上位法的起草和讨论。同时积极参与国际交流,加强与国际组织的合作,加入重要涉核国际公约,与多国签署和平利用核能双边协议,大家可以看到,国家在加大核电法律体系建设的力度。

二、核电法律体系调整的主体

核电法律关系主体是指核电法律关系的参加者,即在核电行业管理过程形成的法律关系中享有权利或承担义务的人,主要包括自然人和法人。

自然人是指有生命并具有法律人格的个人,包括公民、外国人和无国籍的人,在核电法律关系主体中,自然人一方面指向核电法律体系规范保护的社会公众,另一方面指向参与核电行业管理的行为人。

法人是与自然人相对称的概念,指具有法律人格,能够以自己的名义独立享有权利或承担义务的组织。在核电法律关系主体中,主要有政府、投资者、核电营运者、核电行业参与者、国际组织等。政府在核电法律关系中扮演着行业规划者、监管者、经营授权者以及核损害责任补偿者的角色,政府在核电法律体系中发挥的作用远远超过其他行业政府的介入程度,这源于核物质控制的特性,在风险控制与经济效益的平衡上,更需要政府的主动作为和承担;投资者是核电商业化推进的主体,在市场经济体制下,在追求投资利益最大化的同时,承担核安全义务的能力是对核电投资者的特殊要求;核电营运者是核电站运行管理责任主体,同时也是核损害责任承担的主体;核电行业参与者是核电领域相关研究、设计、咨询、工程建设、技术服务、核电设备制造、核燃料矿冶、核燃料组件加工及后处理等企事业单位;国际组织是各国政府(如IAEA)或民间(如WANO)为和平利用原子能,促进核电站安全运营而组织成立的国际核能监督和交流组织,根据共同加入的国际条约和章程,规范协调各国在核电领域管理与合作。

三、核电法律体系调整的对象

核电法律体系调整的对象与核能利用的技术特点密切相关,贯穿这些环节的是国际核电事业普遍使用的一个概念——核燃料循环(Nuclear Fuel Cycle),美国法律和技术专业对核燃料循环的英文定义是:“The set of activities that begins with uranium ore and ends with radioactive waste is called the ‘nuclear fuel cycle’ and is the source of large fraction of the radioactive waste currently being generated.”核燃料循环所指的核物质是铀,铀在加工核燃料组件之前经过不同方式的采矿和处理,在完成作为核燃料的使用功能之后便成为乏燃料,从铀矿石至高放射性核废料的过程链被称为核燃料循环。

核燃料循环由以下环节构成:1、铀矿采集;2、铀氧化物生产;3、铀235浓缩;4、核燃料组件加工;5、核电站装料;6、乏燃料出堆;7、核废料处置及乏燃料再循环处理;8、核反应堆退役。

核电法律规范核电运营过程基本上沿着“核燃料循环”的脉络展开,商用核电站运营消耗绝大多数的核物质,产生出几乎百分之百的高能核废料,百分之五十的中、低水平核废料。因此美国核法律把商用核电站的事务归纳为:生产设施和生产方法、生产过程和核废处置、核技术和产品转让、涉核事务与社会环境安全的关系等等[1]

目前我国理论和实务界对核电管理的领域尚无一个统一的范围界定。国际原子能机构的出版物《核法律手册》将核电法律涉及到的主要问题分类:1、监管机构、2、许可检查和实行、3、辐射防护、4、辐射源和放射性材料、5、核设施安全、6、应急准备和反应、7、采矿及冶炼、8、放射性材料的运输、9、放射性废料和乏燃料、10、进出口管制,11、核责任及范围,12、保障条款,13实物保护等。

有学者指出,综合各国原子能立法的大致情况,核电法律规范的领域主要有以下几个方面:

(1)原子能利用:核设施设计、建造、运行、反应堆监督管理、辐射防护等;

(2)核材料管理:开采、冶炼、运输、持有、贸易等;

(3)核技术研究和人员培训;

(4)有关上述各项的国际合作。[2]

也有学者认为,核电法律主要调整对象可以分为四个方面:一是核电事业的管理体制;二是核电事业的基本政策;三是核电领域的主要产品,如铀产品、核燃料、核材料、放射性同位素的生产、经营与运用,以及主要核设施和装置,如核电站、辐照装置的建造和运营,目的是建立严格的管理与安全监督制度,保证核安全;四是核电事业的特殊问题,如核安全、辐射防护和环境保护、核损害赔偿、核事故应急、核进出口等,目的是建立起相关的基本法律制度,提供有关的法律依据。[3]

从比较法的角度出发,拥有59座核电站的法国,她的核电立法主要包括的方面是:其一,放射性保护;二是核设施管制制度;三是放射性废物与废物管制制度;四是核电与环境保护以及核损害的第三方责任等。[4]

分析以上各种论述,似乎可以得到这样的结论,狭义的核电法律或是核电法律规范是在核反应堆范围内进行发电过程中的各种问题的法律规范的总和;而广义的核电立法则延伸到核电产业链的两端,包括铀矿的开采、冶炼、加工、核燃料生产、核电站的设计建造、核废料的处理以至核电站的退役等核燃料循环诸多法律问题。

由此归纳,从广义概念理解,核电法律体系调整的范围主要包括以下八个方面:

(1)核电技术的研究、设计与开发;

(2)核电站的设计、建造以及设备供应;

(3)核电站的运行、管理和监督;

(4)核电站的辐射防护、核事故应急和环境保护;

(5)核燃料的开采、冶炼、加工与乏燃料处理;

(6)核损害赔偿责任和保险;

(7)核材料的运输、进出口管制;

(8)放射性废物处置。

四、核电法律体系基本要素和立法原则

核电法律体系是调整核电产业的开发利用并加以管控,以维护社会公共利益,保证核电安全、合理、有效利用和保护环境的法律规范的总称。核电法律体系基本要素包含四个方面。首先,核电法律是特殊法律规范的组合,是国家总体立法的一部分,但同时由于核电科技的特殊性,包含着核电行业管理与其它行业管理不同的规则;第二,法规的要素中对风险和收益的平衡是核电管理的中心;第三,和其他所有的法律制度一样,这种特殊的法规涉及商业的、学术的、科学的和政府的主体行为,同时也涉及个人行为;第四,集中对放射性(通过使用可裂变材料或电离辐射而产生)的防控,这是一个核电法律作为特殊法律制度的特点。

核电法律作为特别法律,和其他国内法相比较,突出体现以下一些特点:

1、强调核安全。国际公约、国内法都强调安全是核能利用的基本要求,考虑到利用核能的风险,核电法律的首要目标是建立预防机制,以防止利用核技术带来的损害并减少因不当利用出现事故带来的负面效应。当风险超过它所带来的效益时,必须优先保护公众健康、安全和环境,在立法过程中,对核能的风险和效益都要有充分的理解并加以平衡考虑。

2、明确核损害的责任主体。核电法律需要明确界定参与的各个主体中“谁是核安全的主要责任人?”尽管所有主体对核安全都有不同程度上的责任,通常情况下,涉及到核损害责任的责任主体应归责为核电的营运者和拥有许可者。由于各种技术因素,不能完全避免核能的使用会给人类、财产和环境带来造成重大损害的风险,国家在制定核电法律采取措施防范发生核损害事故同时,也应作出超出核电营运者赔偿限额之上的国家补偿承诺。

3、国家许可制度与独立监管机制。核电法律根据风险控制层级,建立国家就核电行业中针对高风险活动、核心设施给与和各参与者授权许可制度,确保有资质的单位,对有安全保障的核电设施进行有效控制和操作。国家核电监管机构应有独立的监督管理职责与权力,特别是对涉及核电安全事项的有效监控。

4、可持续的发展。核电运营过程产生的裂变产物和电离辐射源对健康、安全和环境有潜在的风险。法律要规范放射性风险能得到长期有效的控制,确保放射性物质得到长久安全的存放,不能对子孙后代以及环境产生不利影响。

5、和平利用原子能。核电法律是和平利用原子能的法律,必须制定法律防范核材料和核科技被用于非和平目的,同时采取必要措施防止对核材料和核技术的非法利用。

6、公开透明原则。要使公众了解核技术并树立信心,就需要向社会公众、媒体、立法者提供各种核材料利用过程对经济和社会发展利和弊的信息。立法要求在开发、利用和管理核电的过程中公开更多的信息,特别是及时和准确发布可能影响公共健康、安全和环境的事件和异常事故的信息。

7、加强国际合作与交流。国际间核电工业技术交流,以及核材料和核电设备的进出口贸易等领域,需要国家核电立法应做出规范调整,鼓励和引导核电领域的国际合作,促进核电设施安全改善方面的国际间经验反馈,协同防范国际恐怖主义行动、非法贩运核材料的威胁以及核燃料的扩散。



[1] 阎政:《美国核法律与澳门银河在线75060.com政策》,北京大学出版社2006年版,第143页。

[2] 陈俊:《我国核法律制度研究基本问题初探》,载《中国法学》1998年第6期。

[3] 郑玉辉和李光亚:《加快我国原子能的立法工作》,载《中国核工业》,2000年第2期。

[4] 陈维春:《法国核电法律制度对中国的启示》,载《中国澳门银河在线75060.com》2007年第8期。

2017年04月17日

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