摘   要:本文通过先容我国发展核电的现实选择、基本情况与战略保障,分析我国核电领域立法现状及存在的问题,阐述《核电管理条例》起草工作的引导思想、基本原则与起草进程,围绕《核电管理条例》应当解决的核电投资多元化与控股股东准入、核电工程企业的培育和专业化发展、核电厂自主运营或专业化运营的资质、核电厂厂址资源保护与开发利用、天然铀储备与核燃料供应保障、核电科技进步和核电装备自主化以及核电人才培养等重大问题,进行了深入分析并提出具体的立法建议。

关键词:核电; 立法 ;重大问题

 

为了有效应对并积极适应全球气候变化,通过调整澳门银河在线75060.com结构减少温室气体排放,各国纷纷采取行之有效的对策措施,其中,核电作为清洁安全、技术成熟、无温室气体排放、供应能力强的澳门银河在线75060.com,在核电大国的澳门银河在线75060.com结构调整中具有重要地位并发挥核心作用,许多发展中国家也群起而效之,纷纷启动本国核电建设,形成了新一轮核电发展热潮。我国为了积极推进核电建设,经国务院批准,国家发展改革委于2007年10月公布了《核电中长期发展规划(2005-2020)》,该项规划提出到2020年,我国核电装机容量争取达到4000万千瓦,在建1800万千瓦。由于近几年核电发展现状仍不能满足我国经济社会发展的总体要求,我国政府决定全力推进核电安全、快速、规模化发展,最近有关部门正在调整修改上述规划,预计到2020年,我国核电装机容量有望达到1亿千瓦,其中,在建3000万千瓦,这预示着我国核电进入了新的一轮快速规模化发展阶段。但是,大家也应清醒地认识到,核电安全和可持续发展面临诸多复杂难题,如核电市场准入条件还不明确,厂址资源开发利用亟待规范,核电设计建造与运营管理人才短缺,核安全监管力量需要加强,核电装备制造需要更大的创新、核燃料供应、核电厂退役、乏燃料处理尚不配套等。

从国际经验看,通过法律手段规范核电开发利用和管理行为是核电大国的通行做法。美国、法国、英国、德国、日本、韩国等国通过制定和实施综合性原子能法或核电单行法,在推动核电发展规划制定与实施,规范核电开发利用和管理行为,促进核电技术进步,保障核电安[1]全等方面发挥了重要保障作用。从我国核电立法看,虽然核安全法规体系比较健全,但核电规划、投资、选址、建设、运营、退役等综合性立法严重滞后。要实现我国核电安全、快速、规模化发展,在新一轮核电发展进程中,必须未雨绸缪,通过立法利用好来之不易的核电发展机遇,发挥好各方投资经营核电的积极性,调整好核电领域重要的法律关系,解决好核电发展面临的诸多复杂问题。因此,国务院有关部门作出了起草制定《核电管理条例》(以下简称《条例》)及配套规章的重要决策。

一、我国发展核电的现实选择与战略保障

(一)发展核电的现实选择

大力发展核电是由我国澳门银河在线75060.com现状与经济社会发展需要所决定的,一是我国是煤炭大国,长期以来澳门银河在线75060.com结构以煤炭为主,煤电是主要电力来源,但煤电比例过高,使得澳门银河在线75060.com结构严重不合理;二是用电负荷主要集中在东南沿海经济发达地区,而煤炭资源主要分布在西北省区,电力布局不均衡,区域结构不合理;三是我国水能资源虽然比较丰富,但开发程度已经很高,即使将已探明的水电资源全部开发出来,也仅有不到4亿千瓦,无法满足经济社会发展对澳门银河在线75060.com需求不断增长的需要;四是我国石油消费对国际市场原油依赖度已超过50%,预计到2020年,我国将成为世界第一石油进口大国,对外依存的风险在加大。此外,风电、太阳能发电、潮汐发电等各类新澳门银河在线75060.com形成规模及解决经济性问题尚需一个过程。因此,调整澳门银河在线75060.com结构,大力发展核电,减少对煤炭和石油的依赖,是国家保障澳门银河在线75060.com安全的战略选择之一。就保护环境和应对气候变化而言,燃煤电厂已成为我国大气污染的主要来源之一。根据国际公约,我国承诺于2008-2012年将采取减排措施,控制二氧化碳的排放量。与火电相比,核电不排放二氧化硫、烟尘、氮氧化物和二氧化碳。以核电替代部分煤电,是电力工业减排有害污染物的有效途径。

目前世界上33个国家和地区共有439台核电机组在运行,核电装机总量达到3.6亿千瓦,核电发电量占总发电量的17%。全球有16个国家和地区的核电发电量占总发电量的比重超过25%。近年来随着对核电的重新认识,世界新一轮核电热潮兴起,越来越多的国家计划新建或开始拥有核电站。对照我国核电的发展情况,核电装机仅占电力总装机的1.1%,同世界一些发达国家相比差距很大,也远远低于世界平均水平。2007年世界核电消费2.73万亿千瓦时,占全球一次澳门银河在线75060.com消费总量的5.61%;而我国大陆核电消费626亿千瓦时,仅占一次澳门银河在线75060.com消费的0.77%。因此,积极发展核电在保障我国澳门银河在线75060.com安全、调整澳门银河在线75060.com结构、保护生态环境,促进经济社会可持续发展等方面具有重要的战略地位。从近期看,与火电及水电相比,电能发展中潜力最大、可持续性最强的是核电;从中期看,发展核电将极大地缓解国民经济对国际石油市场的依赖程度;从长期看,传统常规澳门银河在线75060.com的枯竭已为人们所普遍认识,澳门银河在线75060.com安全最终取决于包括核电在内的新澳门银河在线75060.com产业竞争。为了保证国家在未来发展过程中拥有战略主动权,从澳门银河在线75060.com安全、经济安全、国家安全的角度出发,进一步提升核电在我国澳门银河在线75060.com供应中的战略地位,是我国中长期澳门银河在线75060.com发展战略的必然选择。

(二)核电发展的基本情况

我国核电事业经过20多年的发展,在核电管理、规划、投资、建设、运营等方面取得了显著成绩。上个世纪80年代初期,我国决定自主研发、设计和建造30万千瓦秦山核电站,引进建造百万千瓦大亚湾核电站。通过这两座核电站的建设,我国积累了核电发展的初步经验,锻炼了核电站科研、设计、设备制造、建设安装等技术队伍,提高了核燃料的组件制造、运输、储存等配套环节的协调能力,初步建立了核电建设、核电安全等管理体系。秦山、大亚湾核电站的成功建设和安全稳定运行,实现了我国核电从起步向小批量建设的过渡和转型。

上个世纪90年代中期,我国决定“适度发展核电”,并优先考虑在一次澳门银河在线75060.com短缺、电价承受能力强、经济发展基础好的沿海地区建设核电站,陆续批准了“九五”期间新开工建设的四个核电项目共660万千瓦。通过这一时期的小批量发展,我国核电工业体系的轮廓开始显现,核电业主形成了与国际接轨的核电站运营管理能力,至今所投运的核电站已取得约50个堆年的安全运行记录,中国核工业集团企业、中国广东核电集团企业都形成了一定的工程设计与管理(AE)实力,初步具备了多基地、多项目开发建设核电站的能力。我国核电设备制造企业成功承制了一批核电机组重大装备,除主泵、数字化仪控系统等少部分设备外,初步具备了制造百万千瓦级压水堆翻版改进型核电设备的能力,核燃料循环产业实现了生产能力的扩大和技术水平的提升。

目前,我国可以控股运营核电站的企业有三家,即中国核工业集团企业、中国电力投资集团企业、中国广东核电集团企业;具有核电站建造资质与经验的仅有中国核工业建设集团企业,其他如中建企业等几家建设单位虽有资质,但刚刚开始参与核电建设,相关经验和管理水平都很有限;国家核电技术企业自2007年成立以来,在第三代核电技术(AP1000)的引进、消化和吸取等方面工作成效显著;中国华能集团企业、中国大唐集团企业、中国华电集团企业和中国国电集团企业四家大型国有电力企业在核电方面均有投资。

最近,我国加快了核电发展步伐,如2007年开工了辽宁红沿河、2008年开工了福建宁德、福清、广东阳江、浙江方家山,2009年开工了浙江三门、山东海洋、广东台山等核电站。目前,我国已经投产的核电站装机容量为910万千瓦,在建规模达到2290万千瓦。各集团企业都在积极谋划核电发展布局,希翼在当前国家核电安全、快速、规模化发展中有所作为,同时也可以抓住核电建设和发展的难得机遇提升企业竞争实力。

(三)核电发展的战略保障

为了大力推进新一轮核电安全、快速、规模化发展,我国政府相关部门采取了一系列重大战略性保障措施:第一,在核电管理体制方面,新成立国家澳门银河在线75060.com局,将核电行业的行政管理纳入其“三定方案”中;第二,在核电法制建设方面,及时启动《核电管理条例》起草和制定工作,以规范核电管理,保障和促进核电安全、有序和可持续发展;第三,在核电发展规划方面,对2007年颁布的《核电中长期发展规划(2005-2020年)》中核电发展目标进行调整;第四,在核电技术路线方面,成立了国家核电技术企业,通过引进、消化、吸取、再创新的方式,引进目前世界上最先进的第三代核电技术,为形成具有自主常识产权的核电技术创造条件,为统一我国核电发展技术路线进行探索;第五,在核电前沿技术方面,在中长期科技发展规划中确立了大型先进压水堆和高温气冷堆2个重大专项,并已开始组织实施;第六,国务院新近批准新建大批核电项目,授予中国电力投资集团企业核电业主牌照,研究部署大型国有发电企业进入核电产业等。

二、我国核电领域立法现状及存在的问题

(一)核电领域立法现状

随着我国核事业的发展,核领域的法律法规体系建设也取得了很大成绩。自1986年颁颁第一部专门调整核能领域的行政法规《民用核设施安全监督管理条例》以来,先后颁布了《中华人民共和国放射性污染防治法》、《核材料管制条例》等8部行政法规以及相配套的部门规章、地方性法规与规章;此外,我国还积极研究、加入核领域重要的国际条约,目前签署和交存的国际条约有7项。初步形成了内容涉及核设施监管、核安全设备、核事故应急、核进出口、放射性物质运输、核材料实物保护、放射性废物管理和放射性污染防治等环节的核能法律体系。核领域法制建设和依法行政的不断推进,为保障核电安全,推动我国核电事业发展发挥了重要作用。

1. 核电相关重要法律。目前我国专门调整核能领域的法律只有1部,即2003年6月全国人大常委会通过的《中华人民共和国放射性污染防治法》。该法的立法宗旨是为了防治放射性污染,保护环境,保障人体健康,促进核能、核技术的开发与和平利用。该法规定了放射性污染防治的监管责任、主体体系、放射性废物管理原则及措施,并对核设施、核技术利用、铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治作了较为详细的规定。

2. 核电相关行政法规。目前专门调整核能领域的行政法规及部门规章共有8部,分别为《民用核设施安全监督管理条例》(1986年)、《核材料管制条例》(1987年)、《放射性药品管理办法》(1989)、《核电厂核事故应急管理条例》(1993年)、《中华人民共和国核出口管制条例》(1997年)、《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》(1998年)、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》(2005年)、《民用核安全设备监督管理条例》(2008年)等。

3. 核电相关部门规章。目前,我国制定的涉及核能领域的部门规章较多,范围包括核事故应急、核进出口、运输、实物保护、废物管理及核设施监管等,基本覆盖核安全领域各类业务活动。例如,调整核事故应急的部门规章有《核电厂核事故应急演习管理规定》(2003年)、《核事故辐射影响越境应急管理规定》(2002年)、《核事故医学应急准备和响应安全导则》(1992年)、《核应急管理导则--放射源和辐射技术应用应急准备与响应》(2003年);涉及核设施、核材料监管的部门规章有《核材料管制条例实施细则》(1990年);涉及核运输的部门规章有《核反应堆乏燃料道路运输管理暂行规定》(2003年)、《核产品转运及过境运输审批管理办法(试行)》(2000年);其他部门规章分别为调整核进出口的《核进出口及对外核合作保障监督管理规定》(2002年)、规定实物保护的《核材料国际运输实物保护规定》(1994年)、规定辐射防护的《放射工作人员健康管理规定》(1997年)、涉及废物管理的《城市放射性废物管理办法》(1987年)等。

(二)现行核电法律法规存在的主要问题

从上述与核电相关的法律法规和部门规章中可以看出现行核电立法存在诸多问题:一是缺少综合性全面调整核电开发利用和管理的法律;二是涉及核电的立法目前主要集中在核安全防护方面;三是行政法规和部门规章相对较多,但专门调整核电领域的法律较少,现行的法律主要侧重于核能环保方面;四是有关核电领域中核电规划、投资、选址、建设、运营、退役等方面的行政法规虽然有所涉及,但既不全面更不系统,不能满足我国新时期核电快速规模化发展的实际需要等。

三、《核电管理条例》起草工作情况

鉴于我国核电已经进入新一轮加快发展的阶段,但是在核电厂厂址资源的保护、核电技术的自主研发、核燃料循环的配套建设、天然铀资源储备与核燃料供应保障、核电管理体制和运行机制的创新等方面均出现了许多新的法律关系,迫切需要通过制定专门的核电法律法规进行规范和调整,从而保障核电资源的有序开发和安全开发,保护核电投资者、建设者、运营商等核电市场主体的积极性,促进核电事业与经济社会的协调发展。目前,无论是我国现行有关核电的法律法规,还是我国已加入的国际条约,其调整和规范的内容主要涉及三个方面:一是对核设施、核材料的监管,以保障核安全;二是核事故的应急准备和响应以及核损害赔偿;三是防止核扩散,加强进出口管制。现行核电法规对促进和保障核电发展的全局性、综合性重大问题并未涉及。因此,国务院相关部门于2008年10月决定正式启动《核电管理条例》起草工作,作为我国《原子能法》或《核电法》出台前的过渡性行政法规,为我国新一轮核电安全、快速、规模化发展提供法律上的保驾护航。

(一)起草《核电管理条例》的引导思想

在《条例》起草工作中,大家认为应当遵循的引导思想是:高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻落实科学发展观,立足我国核电发展实际,充分吸取20多年来我国核电建设已积累的成功经验,合理借鉴主要核电大国的立法经验,制定一部引领核电发展方向,规范核电行政管理,充分调动各方积极性,综合调整核电投资、厂址、建设、运营、核电站退役、核电科技创新、设备装备制造、核燃料供应、乏燃料处理、人才培养等法律关系,促进核电安全、经济、可持续发展的《核电管理条例》。

(二)起草《核电管理条例》的基本原则

大家在起草《条例》时,认为应当始终遵循以下基本原则:(1)贯彻“核安全第一”的原则。即坚持将“核安全第一”原则贯穿于《条例》中有关核电建设运营的全过程和各个重要环节的条款。(2)着力解决影响和制约核电科学发展的突出问题。大家必须既顾及现在,又着眼将来,重点解决核电建设与发展中亟待解决的突出问题,如核电厂厂址资源开发利用、多元化投资与控股股东资质准入、核电工程企业的培育及核岛工程总承包的条件、核电厂自主运营与专业化运营、核燃料安全保障和核电装备自主化等问题。(3)基本涵盖核电发展的各个环节和重要方面。即将核电发展涉及的规划、科技、厂址资源开发保护、投资、设计、工程建造、装备制造、调试试验、运营、退役以及核燃料保障、乏燃料和放射性废物处理处置等纳入《条例》的适用范围,以兼顾全面性。(4)注重与其他相关法律法规的衔接。大家在起草《条例》时按照“统筹考虑、配套设计、相对完善、适度创新”的思路,使《条例》与现行的其他法律法规,尤其是核安全法规如《核电厂核事故应急管理条例》等相协调。(5)依法加强和规范政府管理,不干预市场行为。《条例》主要以核电管理为规范内容,厘清政府调控和市场调节的关系,明确管理职能,规范市场行为,引导和培育具有生机和活力的核电发展机制,最大限度调动和保护各方面参与核电发展的积极性。

(三)起草《核电管理条例》的工作进程

根据国务院有关部门的安排,《核电管理条例》起草工作于2008年10月底正式启动;11月初成立了起草工作领导小组、专家咨询组和起草工作组;11月中旬,起草工作组完成了起草大纲,召开了专家咨询组第一次会议,之后,形成了第一稿。为了做好核电立法工作,起草工作组深入广东大亚湾、岭澳、台山、阳江等核电厂进行调研,在京充分听取了中核、中核建、中电投、华能、大唐、国电和华电等企业集团的意见。到2009年1月初,形成了比较成熟的第二稿,并再次召开了专家咨询会征求意见。其间,国务院有关部门领导两次主持召开起草工作领导小组会议,对核电立法中重大问题做出决策,及时引导起草工作。2009年春节后,起草工作组在抓紧对《条例》第二稿逐章逐条逐句逐字修改的同时,组织相关科研力量对核电控股股东准入条件等13个重要立法问题进行了专题研究,还召开了由中核、中广核、国核技等企业集团参加的核电立法专题讨论会。3月底形成第三稿及起草说明,同时完成了核电立法问题研究主报告及若干分课题报告。4月初国家澳门银河在线75060.com局有关领导再次召集政策法规司、科技装备司、电力司对第三稿进行了讨论。之后,经过多次研究修改于5月底形成了《核电管理条例(征求意见稿)》。目前,《条例》起草工作正在稳步推进。

四、《核电管理条例》拟解决的重大问题

我国核电经过20多年的发展,虽已形成一定的规模,但核电工业体系中重要核心环节的创新能力和竞争实力不够强,我国实现核电快速、规模化发展面临诸多现实挑战,需要通过核电立法加以解决,《条例》需要解决的问题涉及诸多方面,其中重大复杂的问题有以下几个:

(一)关于核电投资多元化与控股股东准入问题

我国核电经过多年发展,实际上已经形成了包括国企、民企、外企在内的投资主体多元化态势,问题的焦点在于形成这种投资多元化及各种投资主体的主要依据是政策,配套的专门立法并未跟上,从法律上并未予以全面确认和保护,这是一方面;另一方面,核电项目投资的控股股东资质缺乏明确的法律规定。目前获得国务院批准能够作为核电厂建设运营控股股东的,有中核集团、中广核集团、中电投集团三家,但随着国家积极发展核电战略的推进以及出于优化澳门银河在线75060.com结构和节能减排的考虑,一些国有大型电力企业集团及其他所有制企业,希翼通过投资核电项目,拓展核电方面的经营业务。同时,由于核电在环保、减少温室气体排放等方面有着巨大优势,是火电、水电企业优化电力结构,改善生产经营的现实选择,因此,有的电力集团正通过高温气冷堆示范工程进入核电市场,有的电力集团在参与投资核电项目的同时积极谋求核电项目的控股地位。各电力集团在积极勘察开发核电厂址,投资参股核电项目的同时,通过各种渠道努力反映核电项目的投资控股诉求,希翼拓展核电市场参与空间,参与核电市场的公平竞争,这些企业的努力无疑为核电发展做出了重要贡献。但是核电不同于常规电力,核事故具有全球影响,在核电项目控股股东准入问题上,如果相应的管理和立法不能配套跟进,也可能在一定程度上造成核电发展的盲目和无序,处理稍有不慎就会留下核安全隐患。当前,核电规划还在调整中,国家对控股运营核电站的资质准入条件也不明确,实际上还是采取特许经营的方式。因此,相关企业集团希翼关于核电控股股东的资格有明确的资质准入条件和明确的法律、政策规范,让相关企业集团有明确的努力目标。

大家认为,《条例》应当解决如何既保护好各种投资主体投资建设核电的积极性又要确保核电安全可持续发展这一关键问题,其中,重要环节就是在全面确认和保护核电投资多元化及各种投资主体合法权益的同时,应当重点研究核电项目控股股东准入条件的设计,通过《条例》设定比较严格而明确的核电投资控股准入门槛,在稳步推进核电项目投资主体多元化的同时,引导国有大型发电企业集团不断提高准入能力建设,有序参与核电投资,使其经过一定时期的学习和实践,达到准入条件时,即具有控股股东资格。根据分析论证,在《条例》中应当考虑为控股股东设置关键性准入条款,如将在一个核电项目中投资股比不少于一定的比例,并将参与该项目从开工建设到投入商业运行的全过程作为准入门槛之一。根据这种方案,最快的具有潜力的发电企业可以在2014年获得资质。如果第三代核电技术AP1000建设进展顺利的话,此时正是第一台AP1000机组并网运行,经过一年的商业运行验证,可以批量生产的时候,如果届时专业化的AE企业和核蒸汽系统主供应商已具有相当的实力,核电建设运营人才经过几年的培训和积累已经能满足需求,核安全监管力量明显增强,就可以考虑适当放开控股股东资质。这个门槛慢慢放开的过程,实际上也是我国AP1000三代核电引进技术走向批量化、自主化、标准化,核电人才培养和队伍建设经验积累,工程实践和运营管理经验走向成熟,核安全学问体系建设更加完善的缓冲阶段。

(二)关于核电工程企业的培育和专业化发展问题

在中核集团成立中国核电工程企业和中广核成立中广核核电工程企业之前,我国核电产业组织一直处于工程设计与工程管理相分离的局面,核电建设都是采取大业主模式,难以按照国际成熟的AE方式运作,严重影响了核电工程建设经验的反馈、积累和创新,造成我国核电工程建设接口众多、效率低下,难以集中统一,难以推进核电站建设系列化、标准化发展。目前这种状况正在改变,中国核电工程企业、中广核核电工程企业,作为各自集团控股核电项目的设计、采购、建造(EPC)总承包单位进行运作,但是要做各自集团外的核电EPC总承包目前还不具备条件。

根据国际经验,如果实行核电业主和控股股东多元化模式,那么其后端建设、运营等就应该专业化,不应该每个控股股东都搞各自的设计、建设、运营和服务队伍。我国经历了20多年的核电建设,在核电设计、建造、设备制造、运营等方面积累了一定经验,但还没有形成专业化、市场化的核电AE企业,这已成为严重制约我国核电加快发展的重要因素。为解决这个问题,大家经过调研、分析和论证后,认为要根据当前我国国情采取国家鼓励核电项目工程建设实行总承包模式,其中,核岛工程总承包必须由符合条件的核电工程企业承担。在条例中应当规定体现国家鼓励核电工程企业向专业化、市场化方向发展,提高工程设计、设备采购、施工监理、调试启动和咨询服务等综合能力的条款。

因此,大家建议,《条例》可以不对核电工程企业承担核岛工程总承包业务设定相应的资质或行政许可,但是应当规定相应的条件,对于符合《条例》规定条件的,可以承担核岛工程总承包业务。但是,在设计这些条件时,应当将这些条件适当提高,使有关企业达到这些条件需要苦练内功,如规定不仅要求具有一般建设工程总承包条件,还要求具有核行业、电力行业等相关的甲级资质,同时具有核电工程建设现场管理经验和专业人才队伍。对不具备这些条件擅自从事核岛工程总承包的,《条例》要配套设计相应的法律责任,以便依法进行查处。这样设计,符合我国核电发展实际,又有利于核电安全发展。

(三)关于核电厂自主运营或专业化运营的资质问题

核电厂运营包括自主运营和专业化企业运营。在核电发展起步阶段和堆型比较复杂的情况下,应以自主运营为主。目前,中核集团、中广核集团已出现内部专业化企业运营的趋势。随着我国统一核电技术路线,核电进入规模化、批量化生产后,核电厂的市场化、专业化运营也必将进一步发展。因此,大家建议,一是《条例》不仅要规定目前我国核电运营以项目业主企业自主运营或控股股东内部专业企业运营为主,同时也要规定未来核电运营专业化、市场化的发展方向;二是《条例》应当规定,无论是对核电项目业主企业自主运营核电厂,还是委托专业化企业运营核电厂,都应当取得国务院核安全监管部门的许可。三是《条例》可以不对核电运营专业化企业设定资质或行政许可,但是《条例》要规定对于核电厂运营符合特定条件的,也可接受委托开展专业化运营。这些条件是针对专业化运营企业的,即规定开展专业化运营的企业不仅应当具有独立法人资格及所必需的专业人才队伍和设备设施,具备核安全管理体系、服务保证体系和核安全学问体系,而且还要符合国家核安全法律法规的规定以及具备相应的资金保障能力和风险赔付能力。对不具备上述条件,擅自从事核电厂专业、市场化运营的,要根据《条例》设计的法律责任依法查处。

(四)关于核电厂厂址资源保护和开发利用问题

目前,部分地区已经出现核电厂厂址资源的盲目开发和无序开发状态,如选址的战略布局、开发顺序、开发进度没有形成国家“一盘棋”,各种主体“跑马圈核”,急于求成;核电厂厂址的土地征用人、核电厂址的土地出让人或转让人以及核电厂址开发涉及的其他相关主体相互之间的利益不能适度平衡,国家尚无对土地出让者的利益损失进行补贴的政策;一些被征用的厂址没能最大限度地挖潜其利用价值,本来可容纳4座或6座群堆的厂址,实际容纳少,造成厂址资源浪费;对经过勘察、论证、核安全审评、确定批准符合使用要求新开发的核电厂厂址的保护,也没有相应的法律法规加以保护,等到实际征用建设时,可能会滋生许多难以协调解决的问题,或可能使厂址受到损害甚至不可用,等等。这些问题如果不能及时有效解决,可能造成核安全审评疏忽,以致在核电厂建造环节留下核安全隐患或引发核事故。

核电厂厂址是稀缺资源,为避免无序开发和保护厂址,《条例》中关于核电厂厂址资源开发利用和保护条款的设计,不仅应当注重完善核电厂厂址资源的管理机制,而且要为厂址资源的有序开发提供法律依据,增强法律约束力,而不是仅靠核电建设相关主管部门红头文件作为管理依据。另一方面,《条例》还应当着重解决中央政府与地方政府之间、同级政府部门与部门之间、政府部门与企业(投资者)之间在厂址开发利用问题上的管理体制及组织协调问题,明确规范核电厂厂址的申报、评审、核准、审批等,实现核电厂厂址开发利用与管理的法制化和规范化,共同促进核电厂厂址资源的科学合理开发与利用。因此,大家建议,《条例》应当规定,由国家澳门银河在线75060.com行业管理部门负责全国核电厂厂址资源的统筹规划。但是,考虑到核电厂厂址资源属地管理的高效性,可以授权省级人民政府对厂址资源和投资者即开发企业进行厂址的查勘和评估实施属地管理,管理授权宜限于省(直辖市、自治区)级人民政府。

(五)关于天然铀储备与核燃料供应保障问题

我国要实现核电工业可持续发展,相应的天然铀储备及核燃料稳定供应保障是战略基础。随着“积极发展核电”决策的实施,天然铀储备及核燃料的供应保障成为核电立法的焦点。由于国内天然铀资源储量尚不精确,要满足核电发展规划的用铀目标,需要充分利用海外天然铀市场,这也是我国开发澳门银河在线75060.com资源战略的客观要求。我国海外天然铀的开发利用是近两年开展澳门银河在线75060.com国际合作的重点之一。但是,在海外天然铀开发过程中,曾出现类似铁矿石进口的情形,如2006-2007年,当国内某企业也与某国原子能企业签订天然铀进口合同后,该外国原子能企业随意反悔报价并取消其已与国内核电企业签订的相关协议,同时该国原子能企业还借机提出附加条件,导致核燃料元件芯块加工等后续业务也不得不让予外方。诸如此类之事时有发生,结果是损害了我国海外天然铀资源开发企业的整体利益。由于目前国际核燃料资源及核燃料加工产业越来越集中,而我国的核燃料市场尚未形成规模,如果多家进口企业同时具有天然铀进口权,多头进口,竞相抬价,不仅不能发挥市场优势,反而在定价机制上受制于外方,我国利用海外天然铀进口企业就有可能重蹈铁矿石进口的覆辙,在国际天然铀市场中丧失订价话语权,使我国的核电企业被迫付出更沉重的代价。

针对这一现状,大家建议,《条例》拟规定国家澳门银河在线75060.com行业管理部门负责管理核电天然铀储备,天然铀储备应包括政府储备和企业储备。关于核电厂的核燃料采购,拟由核电项目业主企业负责。鉴于目前我国核燃料加工企业的专营现实,同时在《条例》中拟规定,核燃料加工企业应当依法保障核电厂的核燃料供应。

(六)关于核电科技进步和核电装备自主化问题

由于核电站的核心部分——核蒸汽供应系统设计单位与主设备制造企业之间存在条块分割,加之核电项目建设时断时续且规模有限,我国核电主设备供应商至今仍停留在来图加工阶段,甚至不能进行设备设计,更谈不上核岛设备成套供货及全厂性能保证能力,造成我国核电核心设备的供应商与国际同行相比能力严重不足,难以形成自我创新和自主品牌的能力,难以支撑我国核电工业规模化发展的需要。

因此,大家建议,一是《条例》拟把核电科技和核电装备放在重要地位,并从鼓励核电技术研发和自主创新,推广具有自主常识产权的、先进成熟的核电技术,促进核电产业安全、经济和可持续发展的宏观层面提供立法导向;二是在《条例》具体条款设计时,应遵循“技术中性”的立法原则,不涉及具体的核电反应堆堆型和技术,给核电发展的技术路线和科技创新留下立法空间;三是在《条例》中配套规定相应的财政、税收等政策支撑措施。因为核电的装备制造是影响核电规模化发展的重要因素,为促进核电装备进步,《条例》应明确规定相应的政策扶持,着力提升核电关键设备自主创新能力;四是规定核电设备制造企业应具有相应的产品设计和制造资质,国家采取措施鼓励和支撑发展具有研发、设计、制造和成套能力的核电设备成套供应企业等。

(七)关于核电人才培养问题

随着我国核电快速规模化发展,无论是核电研发、设计还是建造、运营,相关的专业人才和实践能力都不能满足需要,突出表现在有经验的高端设计、建造专业人才匮乏。如前文所述目前只有中国核工业建设集团一家有核电建造的资质和管理经验,面对核电建设越来越迫切的众多人才需求,各核电集团及其他拟进入核电行业的企业只能从现有的人才队伍中争夺相关的专业人才,这样就会造成有限人才资源的恶性竞争,最终损害的是我国核电整体事业。

鉴于核电快速规模化发展即将对核电专业人才形成大量需求,而我国短期内专业人才的供需矛盾比较突出,大家建议《条例》专设一章规定促进核电专业人才培养的法律制度,明确规定国务院有关部门应当将人才培养纳入相关的规划和计划,构建教育机构和用人单位在核电人才培养、在职培训等方面的法律机制。此外还应通过《条例》鼓励核电企业相互之间采取帮扶带的方式加快企业专业人才培养,鼓励核电企业与澳门银河在线75060.com高校开展合作,加大核电发展急需的各类高级专业人才的培养力度等。

总之,核电立法涉及诸多重大问题,需要各方共同努力,在政府制定和实施核电发展规划、核电厂厂址资源开发利用和保护、核电投资、建设、运营、退役和燃料保障等方面进行深入探讨,围绕创新核电管理体制机制,规范核电市场主体行为,推动核电科技自主创新和装备进步,健全我国核电法律法规体系,促进依法行政和依法从业等方面,通过开展核电立法的基本理论研究与核电法制建设的创新研究,为建立和完善保障我国核电安全发展、有序发展和可持续发展的法律体系建言献策。



 

2017年04月17日

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