内容提要:矿产资源是国家的宝贵财富,是人类赖以生存和发展的必要条件和进行现代化建设的物质基础。探析目前在全国范围内开展的煤炭资源整合涉及的法律问题,有利于政府发挥引导优势、彰显市场调节态势、体现行业自律意识、矿业权人综合利用矿产资源,对煤炭产业发展有积极的推动作用。本文从山西煤炭资源整合的状况入手,对部分现实法律问题进行思考,期待完善我国煤炭产业法律规制,促进矿业健康发展。

:煤炭资源整合、法律规制

 

学者把“整合”一般性地理解为:按照统一标准实施集中,其精髓就是将分散的要素组合在一起,最后形成一个有效率的整体[1]。我国改革开放初期曾一度鼓励乡镇矿业发展,矿业粗放经营,导致现有矿山企业“多、小、散”、产权关系“杂、乱、混”局面,不利于国民经济的持续发展。为了改变矿产资源开发乱、散、无序和严重浪费资源的不合理局面,实现资源利用的最优化,需要对矿产资源进行整合。加快推进煤炭资源整合,提高煤炭产业集中度,是贯彻落实科学发展观、转变煤炭发展方式、优化煤炭工业结构、提高生产力水平和竞争力的重要途径。

山西省大多数煤炭生产企业的发展,历经计划经济体制向市场经济体制转轨阶段,长期积累的深层次矛盾和问题,目前靠政府已难以解决,原有的法律、法规和规章已不能适应改革发展的需要,应注重制度创新和体制改革并举发展之路。因此在提高资源利用率和提高安全生产水平的意义上,以“资源整合、明晰产权、储量核查,有偿使用、权益保障”为重点的综合性工作,是山西省煤炭资源整合的主要内容。

 

一、煤炭资源整合的动因分析

改革开放以来,国家选择了阶梯式的区域不平衡发展战略,而至关重要的澳门银河在线75060.com领域,无论从实践上认识上还是制度层面上,都还没有形成一个比较成熟的体系,至今还在摸索中。如何确保澳门银河在线75060.com供应与安全生产的有效平衡,山西煤炭资源整合的前提就是要按照市场经济原则,改变过去的做法,实行资源煤炭资源整合和有偿使用,以体现资源的价值,维护国家利益。自2004年山西省在全国范围内率先启动了煤炭资源整合和有偿使用改革,先后颁布了《山西省煤炭企业资源整合和有偿使用实施方案》、《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》等一系列地方性法规,通过市场手段、法律手段和行政手段,推进全省煤炭资源整合和有偿使用工作。

(一)合理开发矿产资源

山西小煤矿的发展同全国其他省区一样,是在特定历史条件下形成的。随着经济发展,资源利润空间过大,小煤矿层层转包,造成经营者的短期追求利益的行为。矿业权获得方式不同,既造成了“多轨制”的严重不公问题,又使采矿权人得到了巨大的远期增值收益。一旦占有资源便获得了巨大利益,在利益驱动下,不可避免地出现权钱交易等腐败行为,监管鞭长莫及,煤矿安全重特大事故时有发生,丧失了集中开采以实现规模效益的机会,更造成了资源浪费。在开采秩序上,非法矿山屡禁不止。为了从根本上解决上述问题,最终形成了“资源资产化管理、企业股份化改造、区域集团化重组”的思路,并在全省上下形成了共识。

在推进实施中,山西省围绕“资源整合、关小上大、能力置换、联合改造、淘汰落后、优化结构”开展工作,以建设大型煤炭基地、大型煤炭企业集团、高标准现代化矿井为着力点,以建设新型澳门银河在线75060.com和工业基地为目标,切实做到合理利用和有效保护矿产资源,最大限度地维护矿产资源国家所有权益和显化资源价值,切实维护投资者、农村集体、农民的既得利益,促进山西煤炭工业持续、健康、稳定发展。

(二)整顿煤炭产业秩序

煤炭资源开发整合政策的实施,可以看作是“整顿和规范矿产资源开发秩序”政策的一个延续或者落实。在此之前,国土资源部等九部委已经在开展“整顿和规范矿产资源开发秩序”工作,但在此过程中又出台“矿产资源整合”政策。这些问题需要具体的政策来解决,矿产资源整合政策应运而生。煤炭管理体制最明显的特征是多头管理、权责不明晰、行政干预严重。具体表现为管理机制与市场经济运行机制严重脱节管理体系不健全各职能部门权责划分混淆,矛盾突出,权责不匹配[2]

20058月《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》的下发显示了中央对矿产资源开发整顿决心。国务院办公厅国办发〔2006108号文件对矿产资源整合的目标有了更确切的定位:一是要解决大矿小开、一矿多开的问题,使矿山开发布局明显合理,一个矿区原则上只设置一个采矿权。二是要解决矿山企业“多、小、散”的问题,矿产资源向优势企业集聚。三是采用科学的采矿方法和选矿工艺,使整合区域内的矿产资源开发利用率明显提高。四是认真实行安全生产法律法规, 强化安全监管监察,使因矿山开发布局不合理引起的安全隐患基本消除。五是实施废弃物集中贮存、处置,污染物集中治理并达标排放,使矿山生态环境明显改善。但国务院的《通知》中并没有提及到以上具体数据,主要是考虑各地情况不一,不宜搞全国一刀切,各地可根据本地的实际情况,确定本地区的各项具体指标。

(三)促进市场主体发展

我国矿山企业总数多,规模小,布局散,过低的生产集中度使得矿业管理工作变得困难,一方面降低了国家对矿山企业的调控力度,另一方面在地方资源开采过程中也容易滋生非法行为,此外还容易诱发开发秩序走向紊乱。除部分国有大矿之外,大多数中小矿由于投入不足,生产技术水平低,装备差,效率低。特别是乡镇小矿存在着超能力开采生产的现象,即技术水平和生产能力达不到要求。虽然这在一方面满足了国家对矿产资源的需求,但同时也缩短了矿山开采年限,不利于矿产资源的可持续发展。我国在电力、石油、化工、电信、民航等行业组建了不少的大企业和企业集团,取得了较好的效果,这些大集团不但在国内能够引领行业自律、形成行业规范,还能积极参与到国际竞争中去。相比较而言,矿业行业集团化进程缓慢,任务还很艰巨,与国外相比差距也非常明显。

面对如此形势,要想提高我国矿业企业的竞争力,确保国家的资源安全,就需要加大矿产资源整合的力度,加快企业的兼并和重组。当前煤炭行业的投资,有相当一部分属于煤炭企业对相关产业的投资,如投资于电力、电解铝、煤化工等行业,根据2006年初山西省对煤炭行业投资的一份调查报告显示,煤炭企业投向非煤产业的比例占到了50%左右。2007年以来,各大煤炭企业投资相关产业的消息更是层出不穷,如神火股份控股了神火铝业,金牛澳门银河在线75060.com控股沧化股份,中煤澳门银河在线75060.com在内蒙古和黑龙江的煤化工项目也进行得如火如荼。延伸煤电、煤化工等产业链,已经成为了大型煤炭企业的共识。根据煤炭工业“十一五”规划,“煤炭大集团规划”是未来煤炭工业发展的主要任务。当前,一方面,政策开始向一些具备整合优势的大企业倾斜,国家鼓励优势行业内并购;另一方面,煤炭行业的门槛正在提高,使得集约化生产成为行业发展必然。

 

二、煤炭资源整合法律问题表现

 

我国《宪法》规定,矿产资源属于国家所有,因而不能买卖。采矿权人缴纳采矿权价款后获得的是资源使用权和产品处分权,而不是终极处分权。在采矿权二级市场上,转让的也只是采矿权,而不是资源所有权。煤炭资源整合的理论核心是通过采矿权资源价值最大化,使资源配置最优化。对矿产资源的整合,要采取多种措施并举,单采用某一种方式往往难以见效。山西省在煤炭资源整合过程中,相关问题需引起重视。

对现有合法矿山企业,不能单纯采用简单的行政措施,而应综合运用经济、法律和必要的行政手段,通过企业间收购、参股、兼并等方式对矿产资源开发进行整合,达到调整矿山开发布局,实现资源规模化、集约化开发的目的。通过资源整合调整矿业结构、促进矿业经济增长方式转变的有效途径,对建设资源节约型、环境友好型社会具有重大意义。

(一)煤炭法律法规和政策尚待完善

目前全国没有一套系统完整的关于资产重组并购的法规,企业重组只能依据《企业法》、《关于企业兼并的暂行办法》、《国有资产评估管理办法》等与企业并购相关的政策法规来运作,这就造成了法规之间缺乏整体性与协调性,甚至有些领域政策、规定,互不一致,影响到资源资产重组的公正性、严肃性、规范性。现有煤炭法律体系未能充分规范引导当前煤炭资源整合的经济行为,单纯依靠政府政策干预丧失制度层面的保障。上位法和下位法缺少逻辑关系、互相冲突且不能支撑。作为煤炭法体系框架的组成单元,应急性和临时性强,大有“头痛医头、脚痛医脚”的架势,缺乏对整个煤炭法体系相关立法的总体设计、规划和安排,导致整个煤炭法体系内部系统性、条理性查[3]

产生上述现象的根源就在于地方政府有很大的煤炭资源配置权力,而宏观的煤炭资源配置权被削弱,国家煤炭资源配置失控。由此导致小煤矿泛滥、开采秩序混乱、煤炭产能失控、浪费资源、安全事故等一系列问题, 导致国家煤炭资源资产大量流失。尽管近几年国家花了很大力气进行煤矿生产秩序整顿,但由于存在大量的地方政府配置煤炭资源的权力整顿效果不太好。近几年我国煤炭资源配置中存在着严重的国有煤矿企业对煤炭资源垄断的倾向,其主要表现形式是以申请出让和协议出让方式取得采矿权,一定程度上缺乏反垄断监督体制和机制。

(二)煤炭资源产权虚置和矿业权异化

根据《宪法》、《矿产资源法》、《煤炭法》等法律规定,煤炭资源属于国家所有,由国务院行使国家所有权,中央高度集权。而煤炭资源具有区域性,只能就地开采,通常情况下是授权地方政府行使所有权。这样就产生了从中央到地方各级政府在煤炭资源产权上界定不清,出现一个产权、多个利益主体现象,各自的权利、义务和责任难以明晰。2007年颁布的《物权法》在第三编“用益物权”中的规定依法取得的探矿权、采矿权的权利受法律保护,又将探矿权和采矿权分列,没有统称为矿业权。但究竟矿业权属于财产权中的哪一种具体权利形态,探矿权、采矿权的法律性质是否同一,却没有做出明确规定。至于探矿权、采矿权的权能到底有哪些,《物权法》也没有规定,使矿业权法律关系主体的地位、权利、义务、责任等不具有确定性、稳定性和针对性。国家所有权概念本身,潜藏着中央政府和地方政府对利用矿产资源的本地利益与外地利益、全局利益与区域利益的内在矛盾[4]。国家对资源所有权在经济方面的唯一体现,就是有偿使用和征收资源税,然而我国的税制规定煤炭资源税归地方所有。只要获得《采矿许可证》和《煤炭生产许可证》,不论哪种类型的企业或是个人,都有权开采,而代替国家行使所有权的是地方各级政府,小到乡政府都有处置权。

2000年国土资源部公布的《矿业权出让转让管理暂行办法》规定探矿权、采矿权为财产权,统称为矿业权,适用于不动产法律法规的调整原则,即矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。地方政府无论从税收还是从增加当地经济收入考虑,都会积极规划煤炭在的“适度”开采。由于煤炭是不可再生的可耗竭“公共”资源,各种利益方出于自身利益最大化的动机,在缺乏管制的情况下,必然会过度进入。由于煤炭的开采经营权也没有像土地使用权那样,通过买卖获得排他性占有使用权,一个煤矿在开采一片煤田时虽上缴了资源税,但资源税并不是经营权的价格,在一块煤田上先入的煤矿排他性开采的法律依据不足。因而一个煤矿开采一块煤田的时候,其他煤矿或个人涌入同一煤田争抢资源,进行跨界掠夺式开采的情况经常发生,在一些国有大型煤矿的煤田上各类小煤窑涌入的情况尤为严重。

(三)国有企业为主体重组兼并有障碍

两个或两个以上的企业根据契约关系进行权合并,以实现生产要素的优化组合。企业兼并不同于行政性的企业合并,它是具有法人资格的经济组织,通过以现金方式购买被兼并企业或以承担被兼并企业的全部债权债务等为前提,取得被兼并企业全部产权,剥夺被兼并企业的法人资格。企业兼并的核心问题是要确定产权价格,这是转移被兼并企业产权的法律依据。企业资产重组的本质是对产权权能的重新调整,是一种资产的让渡行为,其前提条件是让渡的资产必须清晰。所谓资产清晰包括两层含义:一方面是资产质的清晰;另一方面是资产量的清晰。质的清晰即资产的界定,涉及产权的划分。量的清晰即资产的量化,涉及资产的划分。现有资产存量不合理是国有煤炭企业普遍存在的严重问题,它阻碍了企业的进一步发展。我国企业的“产权”形成了中央、地方(部门)与企业所共有的“多元化’所有制。国家与企业的关系实行了“两权分离”;中央与地方(部门)关系实行了“分灶吃饭”。

现有的财税体制导致企业所得税按企业行政隶属关系缴纳,使得各地政府都将所属企业做为自身的主要经济来源。这种所得税制度,加重了企业资产重组中地方与中央、地方与地方之间的利益冲突,会使那些在资产重组中丧失原有企业的政府部门失去一个税源,从而使自身利益受损,因而即使资产重组对企业发展有好处,他们也极力反对,阻碍跨地区的企业重组。而资产重组恰恰又是一种跨地区、跨行业、跨所有制的行为,只有打破地区、行业以及所有制界限,才能真正体现重组的客观要求。

(四)资源整合潜藏产能膨胀风险

在法律上,我国对煤炭企业占有储量并无上限限制,对煤炭企业的最低产量也没有限制,这就导致很多国有企业借整合、产业政策等之名,圈占大量优质储量,有的企业占据(或规划)的储量多达数百亿吨。矿产资源秩序整顿中,由国家发改委发布的《煤炭工业十一五发展规划》,无疑为国有企业继续更多地占有储量提供了机会和保护伞。而资本市场发育的不健全,又在某种程度上放大了这种整合作用。目前受政策影响,我国煤炭行业资本市场的特点是,资金向国有重点煤矿集中,民营及小型煤矿很难取得资金。囤积煤炭储量和早期囤积土地危害类似,由于煤炭资源的可耗竭性、不可再生性,及优质资源的稀缺性等,前者危害更甚于后者。其隐患是多方面的:造成资源垄断,国有煤炭企业对于优质资源的垄断显然对市场经济的发展是不利的。抑制民间资本投资,市场主体地位的不平等必然使社会资本退后。容易导致企业粗放经营,浪费资源。降低政府未来通过一级市场调控澳门银河在线75060.com供应的能力,在市场经济体系下,政府对矿产资源的供求的调节主要应该依赖于一级市场的调节,如果煤炭储量投放得太多,必然会减弱政府对于煤炭市场的调控能力。矿业权一级市场量投放的缩小,另一方面是国有企业的资源整合,这必然为未来的炒卖埋下隐患。煤炭资源整合要结合煤炭工业发展规划,分步实施,分批投产,稳步推进。

值得注意的是,煤炭资源整合的扩大并不必然带动生产能力的提高。目前,部分地方政府出于地方财政利益得需要,以矿井整合代替资源整合,或把本应关闭的煤矿保留了下来,或将数个小矿撮合为一个大矿,以资源整合为名行地方利益保护之实。一些煤矿借整合之名行扩容之实,在没有采用新技术新工艺、也没有进行改扩建的情况下,矿井核定能力成倍增长。实施资源整合的过程中,对现有煤炭资源进行了重新配置和扩储,生产规模进一步扩大,个别地市规划在完成资源整合后,生产规模将翻一番。为有效应对当前已经显现的煤炭产能过剩,需要及有关部门统筹煤炭工业的发展,完善资源整合方案,分期分批组织建设施工,严格核定并逐步释放产能,避免无序扩张和生产能力的急剧增长。

(五)煤炭矿业权的流转缺乏机制

目前,《矿产资源法》、《煤炭法》中没有明确指出矿业权一级市场出让的具体方式,事实上主要采取申请授予、委托出让方式,市场属性较大的招标、拍卖等方式很少运用。这就导致了资源配置的市场功能被大大扭曲,降低了煤炭资源开发利用的效率,也使国家的财产权益得不到最大程度的实现。1998年的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》虽然明确规定了探矿权、采矿权可以通过招投标的方式有偿取得,但没有具体的实施办法和程序规定。2003年国土资源部虽然颁布了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法试行》,进一步明确了“两权”招标、拍卖、挂牌的程序,但全国大范围的矿业权一级出让市场还未形成。

同样,矿业权二级市场的流转也存在法律阻碍。《民法通则》规定“国家所有的矿藏、水流不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”,这样的矿业权民事立法严重阻碍了矿业权的流转。修改后的《矿产资源法》对上述规定作了变通,本来允许了一定条件的矿业权转让,但其后条款又“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”,大大限制了矿业权二级市场的发育。2000年出台的《矿业权出让转让管理暂行规定》允许矿业权人可以采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权。矿业权人可以出租、抵押矿业权,可以说这时才正式确立了矿业权流转制度。2003年的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法试行》规定探矿权进入招标拍卖程序的前提条件是“新设探矿权”,而何谓新设探矿权,在《办法》里未有定义,使得很多“新设矿权”和“已设矿权”同时进入招拍挂程序,造成不少权属纠纷。

(六)政府干预不当缺乏市场有效运营

政策一定程度脱离实际,产生负面效应。煤炭资源整合没有充分考虑各地的煤炭资源赋存状况与开采条件,整合方式一刀切。例如在山西部分县市由于煤层浅、倾角大、露头煤广泛分布。一方面中小煤矿多不适合大规模机械化开采,花费巨资购买来的综采设备长期处于闲置状态,造成煤炭企业的极大浪费资源回收率并没有提高。地方政府过于依赖行政手段,为了完成上级下达的资源整合计划,在制定方案时缺少调查研究,人为地将几个虽然相邻、但从技术上根本整合不到一块的小煤矿归到一起,出现了一些煤矿“假整合”的现象,导致整合的煤矿与被整合煤矿都没有积极性,不同权利主体之间的抵触情绪大,资源整合与提升改造的目标均难以实现。

在山西煤炭矿业权的改革中,体现国家矿产资源所有者权益的矿业权价款,目前由政府行政管理部门以行政的或计划的方式确定,以行政方式代替市场机制调节相关利益关系。矿业权价格确定不合理,无法反映资源稀缺性、体现资源应有的价值。这样一来,既难以完全反映资源的稀缺性,也不能真实体现市场供求关系。一方面,煤炭采矿权价款的收缴本应依照煤矿存储量而定,但是由于煤矿的真实储量只能通过矿下核查、地表勘查等系列程序才能查明,在实践中收取价款只根据采矿证上承认的储量,准确性显然不能保证,在政府监察方面不容易量化。另一方面,采矿权价格由政府确定,而政府往往没有自己的采矿权价值主张,即对评估机构评估出的采矿权价值确认后就为采矿权价格。一些地方政府甚至没有审查评估价值,直接将评估价值定为采矿权价款,导致国家利益不能客观体现。

 

三、煤炭资源整合的法律规制创建

 

煤炭资源整合应在“政府引导、市场运作、依法整合”的原则下合力开展。煤炭作为矿产资源实质上是一种准公共品,即具有非排他性,但具有竞争性。因而造成萨缪尔森所引用的加里特·哈丁的“共有土地过度放牧”经典问题[5]。在资源整合上,首先确定的整合矿一定要够资格;其次符合整合条件的煤矿在整合过程中,不能进行低水平的重复;最后,整合过程中必须加强监管,保证过程合规合法。实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变进一步完善煤炭资源整合制度,需加强法律法规制度建设。扩展融资渠道和融资方式,严格开采顺序、开采方法和开发强度管理,强化煤炭生产综合许可制度,需建立严格的煤炭资源利用监管制度。解决煤炭资源开发秩序混乱、资源浪费及超能力生产等现象,进一步发挥市场对资源配置的基础性作用,打破行业垄断,充分敬重和发挥市场主体的地位和作用,加快煤炭产业结构调整。

(一)加强法律法规与制度建设

我国目前没有单独的《矿业法》和《澳门银河在线75060.com法》[6],现有的《矿产资源法》并非全部是确认和规范矿产资源产权的私法,而是将矿产资源产权保护的私法规范和矿产资源开发利用的公法规范融合在一起,即将资源法与矿业法的功能承载在一部法律中。推进煤炭法规政策体系建设,抓紧修订《煤炭法》及其配套法规,重点抓好修订《煤炭法》,制定煤炭开发准入管理办法、规范专业人员配置,提高煤炭行业准入门槛。修订煤炭产业政策,重点制定、修订当前急需的技术标准,制定特殊和稀缺煤种保护性开发管理办法等,逐步完善与社会主义市场经济体制相适应的煤炭工业法规政策调控体系,促进煤炭工业持续稳定协调发展。开展矿产资源整合的专题研究矿产资源整合是新时期矿产资源开发与管理领域出现的一件新生事物,从实践到理论都有一系列值得研究和探讨的问题,主要包括:一是认识矿产资源整合的必性、重要性及其现实意义和历史意义。二是概括出具有普遍性的矿产资源整合的基本原则,并据此设计出全国矿产资源整合的预期前景,以及分步实施的可行性目标,为制定全国矿产资源整合总体方案奠定基础。三是对各地实施的政策措施进行法理性论证,并归纳出具有普遍适用性的政策建议,供政府部门制定相关政策时参考。

煤炭管理部门要可根据本地实际状况按照统筹兼顾、合理负担、循序渐进的原则,审慎出台各项政策。一是在政策措施试点工作没有结束之前,各级地方政府应不再出台新的增加煤炭企业成本费用的政策和措施,提高政策的稳定性。二是新的政策出台要与煤炭企业的改革、发展和减轻企业负担同步进行,注重听取行业意见和企业诉求,进而科学论证与分析,提高政策的科学性。三是政策实行过程中要协调不同主管部门意见,做好部门之间衔接与协调,提高政策实行效率,避免政出多门影响行业和企业长远发展。四是解决过度投资、重复建设所带来的产业过度竞争,政府政策还应注意将产业发展与产业布局结合起来,处理好大中小企业的竞争关系。如果能在实行规模经济的同时,通过企业间专业化协作的改组,处理好生产能力的合理布局问题,则以重复建设为特征的过度竞争现象必然大大减少,有序而又不失效率的产业有效竞争的局面就会尽快出现。

(二)煤炭矿业权的合理设置

从矿区的范围划定、矿业权的重新设置、到优势矿山企业的选择,再到矿山企业的合并重组、资产划拨的基本时序来看,无论采用何种模式进行整合,矿区和矿业权的合理配置都是整个矿产资源开发整合的基础。资源的配置结果关系到矿山企业的组合方式以及矿山企业的数量,但如果矿区划分不合理、矿业权设置不当,即便企业重组再好,也将是无序的整合。所以,实施资源开发整合首先要针对矿山分布和资源利用进行规模结构调整。要在紧密结合实际基础上制定整合矿区矿业权设置的总体设置方案;拟设采矿权的数量以及最小开采规模;整合矿区内拟撤销的矿业权;整合后各矿山的矿区范围、资源储量、生产规模及初步经济技术评价等。

山西省规定不得参与整合的煤炭资源地区有:风景名胜、文物保护区;重要水源地;城市规划区;交通枢纽区域;其他法律、法规规定。应以“完善规划、强化法制”为重点,根据形势对煤炭行业政策进行适当调整。通过煤炭资源整合促进煤炭的市场化并继续完善矿业权改革,运用市场经济手段协调煤炭企业发展。可通过制定煤炭产业法规鼓励发展煤炭资源综合利用事业,调整煤炭产业结构,培养新的经济增长点。

(三)拓宽煤炭资源整合经济渠道

根据20089月山西省人民政府发布《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》,煤炭资源和煤炭企业的整合,在资本市场中有多种工具可以使用。股权合作、项目融资、私募融资、资产重组、IPO、二级市场融资、过桥融资、杠杆融资、可转债、普通债券、优先股等多种方式均可以为煤炭企业所用;如果条件具备,也可考虑政府主导和引导成立一些产业基金,积极参与煤炭资源整合,实现参与整合的双方、政府和基金多方共赢。

以市场运作为主,煤炭企业要进一步完善法人治理结构,按照现代企业制度在“权属清晰、责任明确”前提下积极推进股份制改造,转换经营机制。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的资源开发须在制定“煤炭保护性法律”范围内采取国有资本控股、多元化经营模式。按照“煤炭行业法律规范、外商产业引导目录”鼓励发展煤炭、电力、铁路、港口等一体化经营的具有国际竞争力的大型企业集团。鼓励省内大型煤炭企业到境外投资办矿,带动煤炭机械产品出口和技术、劳物输出,提高山西省煤炭工业的国际竞争力。

(四)规范完善矿业权流转市场

煤炭行业应积极推进采矿权管理方式的转变,充分发挥市场机制在矿产资源配置中的基础性作用。建立与完善煤炭资源产权交易的两级市场。规范矿业权一级市场,在严格市场准入条件前提下,对煤炭资源应采取招标和拍卖的方式出让。逐步建立完善煤炭采矿权二级市场,实行市场化运作,大力促进矿业权流通。对煤炭资源产权交易的二级市场,应以严格规范探矿权、采矿权转让、出租、承包、抵押等市场交易规则、程序作为基础条件。明确规范探矿权、采矿权市场退出机制,明确探矿权人和采矿权人的权利义务。规范探矿权、采矿权市场中的中介服务机构管理等。鼓励矿业权向勘查开发能力强、资源利用水平高、安全生产条件好的矿山企业流转聚集,实现矿业开采的集约化和规模化。

(五)注重资源开发与生态保护并举

煤炭行业管理要坚持“谁开采谁保护、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁利用谁补偿”的原则,一方面坚持污染防治和生态保护并重,制订和完善现有矿区环境保护、综合治理规划,而且要搞好被整合、关闭矿井所在地的地貌的恢复、土地复垦和生态重建工作。特别是用好可持续发展试点的政策措施,把环境治理恢复保证金用于企业棚户区改造、采空区新村庄建设、矿区环境治理、采煤沉陷区治理。另一方面,需要建立对煤炭资源生产地的补偿机制,在国家财政转移支付项目中增加生态补偿项目,建立有利于生态保护和建设的财政转移支付制度。对煤炭资源丰富、经济落后地区为保护环境对煤炭资源暂不开发而影响地区经济发展要给予经济补偿,重点做好关闭整合煤矿的职工安置与补偿工作,重点支撑退出煤炭生产经营领域的村、乡集体或矿主,开创煤炭加工产业以及其它有潜力的新型产业,避免村矿矛盾激化。

(六)保护不同所有制主体的利益

鉴于我国的国有矿业企业分为央企和地方国企,在矿产资源整合过程中,这种国企之间的整合宜采用国有资产划转的方式,并重新设立矿业权。矿产资源是国民经济发展的物质基础,适当上收管理权有利于矿产资源开发秩序的规范,当然也要充分考虑到地方发展的利益。

地方国有矿山应当在有发展潜力的地方国企中择优选出优势企业,其它国企则应划转兼并至这些骨干企业,并将上收的矿业权合并重新分配给兼并后的企业。从而扩大企业生产规模,实现矿产资源向优势企业聚集,提高矿产资源整体开发水平。本地没有央企,而地方国企又缺少有竞争力的扶植对象,可考虑对外招商引资,引进有信誉、有实力的大型企业集团对该矿区内所有采矿企业进行收购、合并,或者组建新企业,实现资源优化配置。

民营矿山企业是我国矿业企业的重要组成部分,对地方经济发展起到重要的作用。对纳入到资源整合的民营矿山、私人企业,也有多种方式可以选择。可以考虑将矿业权发放给当地有影响力的国有矿企等大型矿山企业,同时鼓励民营小矿山、私人矿企放弃申请单独的采矿权,通过民营矿山、私人企业与骨干企业签订资源整合协议的方式达到调整矿区生产布局,推进矿产资源重组和资产的合理流动的目的。民营矿山企业之间相互联合或通过股份制改造,邀请有资质的地勘单位重新核查资源储量,重新进行采矿权价款评估测算,共用一个采矿权。由政府将矿区内的所有持证民营企业和私营矿企的采矿权全部注销,资产评估机构对矿区内所有采矿企业的前期投入、企业资产等进行评估,合理补偿后由政府统一收回。规划好新的采矿区块后,将新设的采矿权统一进行招、拍、挂有偿出让,企业通过竞拍获得采矿权,从而实现资源开发的重新分配。

 

总之,法律作为一种依靠国家强制力保证实施的社会控制系统,它的权利和义务机制,它的稳定性、权威性、强制性等特点是其他行为规范所没有的,这对于调整因煤炭资源的开发、利用、保护和管理而发生的纷繁复杂的利益关系来说,具有鲜明的功能优势[7]。煤炭资源整合其核心是合理开发资源、体现资源价值,与此同时解决安全等系列问题。避免盲目对现有煤矿矿区范围进行调整,将毗邻的井田资源合并,统一部署开采,进行采煤方法改革,提高技术装备水平,在管理上实现体制和机制创新。应综合运用“法制、政府和经济”手段开展科学且行之有效的工作,形成长效法律机制为煤炭产业的可持有发展创造条件。

 

 

参考文献:

[1]  []道格拉斯·C·诺斯:制度、制度变迁和经济绩效,上海三联书店,1994年。

[2]  陈德敏:挑战与策略中国资源安全法律保障,法律出版社,2005年。

[3]  司坡森、刘文革:煤炭资源管理的问题及立法对策,中国煤炭,2005年(1)。



[1] 邓峰:整合矿产资源实现资源利用最优化,载于《国土资源》,2008年2期,第25页。 

[2] 胡文国、吴栋、李乐夫:我国煤炭行业管理体制研究,载于《煤炭经济研究》,2006年第6期。

[3] 叶荣泗、吴钟瑚:中国澳门银河在线75060.com法律体系研究,中国电力出版社,2006年版,第70页。

[4] 李显冬:中国矿业立法研究,中国人民公安大学出版社,2006年版,第20页。

[5] [美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯:经济学,中国发展出版社,第12版,第1013页。

[6] 《澳门银河在线75060.com法》是以已采出的作为澳门银河在线75060.com的煤炭、石油和天然气等澳门银河在线75060.com资源关系作为调整对象,达到合理保护和开发利

用澳门银河在线75060.com资源、保障澳门银河在线75060.com的稳定供应、适应国家经济协调发展的目的。

[7] 孟庆瑜、刘武朝:自然资源法基本问题研究,中国法制出版社,2006年版,第26页。

2017年04月17日

董溯战 : 论煤炭清洁利用中的政府法律义务(2009年年会论文)

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郗伟明:山西省煤炭资源整合法律规制探析(2008年年会论文)

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