内容提要:与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的国际环境法律制度,主要是由国际条约、区域性协定以及国际会议的宣言或国际组织的行动指南等构成的。跨国澳门银河在线75060.com管道运输的环境管理制度包括环境影响评估、环境管理计划、环境报告制度、环境保险方案以及环境监控和环境审计等。环境管理制度,对跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的投资条件、澳门银河在线75060.com企业结构和运行成本等产生了重要的影响。在今后的跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的实施过程中,环境保护问题、当地民众的利益、人权问题以及可持续发展等都不能忽视。

关键词:澳门银河在线75060.com管道运输  环境保护  国际法  环境管理制度

 

20065月,哈萨克斯坦-中国石油管道正式供油。中国将通过这条油管每年获得2000万吨石油,这也是中国首次通过管道获得石油。[1] 20077月,中石油集团分别与土库曼斯坦油气资源管理利用署和土库曼斯坦国家天然气康采恩,在北京签署了中土天然气购销协议和土库曼阿姆河右岸天然气产品分成合同。根据协议,在未来30年内,土库曼斯坦将通过规划实施的中国-中亚天然气管道,向中国每年出口300亿立方米的天然气。[2]20087月,中哈天然气管道正式开工铺设。中哈天然气管道是中国-中亚天然气管线的组成部分,全长1300公里,由中哈双方合资建设。中国-中亚天然气管线西起土库曼斯坦,穿过乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦,通向华中、华东和华南地区,管线总长约1万公里。[3]另外,俄罗斯通往太平洋(包括通往中国东北的支线)的油管走向也已基本确定。[4]因此,研究跨国澳门银河在线75060.com管道运输的环境保护问题,无疑具有非常重要的意义。 

 

一、与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的国际环境法律制度

1998年,高之国博士发表了《20世纪及以后的石油和天然气的环境规制:概述和总论》一文,论述了石油、天然气开发利用中的环境保护问题。[5]虽然该文不是专门针对跨国澳门银河在线75060.com管道运输的,但它仍具有重要的借鉴意义。[6]

目前,“国际社会还没有专门针对跨国澳门银河在线75060.com管道运输的统一的国际法律制度,有关的国家实践也比较有限”[7]。与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的国际环境法律制度,主要是由国际条约、区域性协定以及国际会议的宣言或国际组织的行动指南等构成的。

(一)国际条约

与跨国澳门银河在线75060.com管道运输环境保护有关的国际法律制度始于1958年《公海公约》。[8]《公海公约》规定各国应制定有关的规章,以防止因石油管道或石油勘探开发而导致的海洋污染。而1982年《海洋法公约》是人类历史上第一次以公约专章的形式专门规定防止海洋环境污染的全球性公约。该公约第193条第3款规定:“依据本部分采取的措施,应针对海洋环境的一切污染来源。这些措施,除其他外,应包括旨在在最大可能范围内尽量减少下列污染的措施……来自用于勘探或开发海床和底土的自然资源的设施和装置的污染,特别是为了防止意外事件和处理紧急情况,保证海上操作安全,以及规定这些设施或装置的设计、建造、装备、操作和人员配备的措施。”可见,该公约的这一规定无疑会对海上澳门银河在线75060.com管道运输的环境保护产生直接的影响。此外,与此有关的国际公约还有:1958年《大陆架公约》、1969年《国际油污损害民事责任公约》、1974年《防止陆源海洋污染公约》、1977年《勘探开发海底矿物资源所导致的石油污染损害民事责任公约》、1990年《关于石油污染的准备、反应和合作的国际公约》、1992年《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》等。

(二)区域性协议

在区域性协定方面,最典型的是1994年《澳门银河在线75060.com宪章条约》。《澳门银河在线75060.com宪章条约》是第一个专门针对澳门银河在线75060.com问题的超区域性条约,其参加国包括欧洲国家、独联体国家以及日本和澳大利亚等。[9]该条约的序言明确指出,保护环境的措施成为日益迫切的需要。该公约就澳门银河在线75060.com投资和澳门银河在线75060.com贸易中的环境问题做出了专门的规定。另外,由联合国环境规划署倡导的“区域海洋规划”(the Regional Seas Programme),旨在推动缔结条约或制定其他规则和标准,以保护世界边际海洋环境。目前,该规划已扩展到超过13个区域、包括29项公约和议定书,并对海上石油和天然气的勘探开发活动产生了影响,如1989年《关于勘探开发大陆架所导致的海洋污染议定书》和1994年《防止地中海因勘探开发大陆架和海床底土而受污染的议定书》等。

(三)国际会议的宣言或国际组织的行动指南

1.国际环境宣言或行动纲领。它包括《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、“千年发展目标”、“可持续发展问题世界首脑会议”和“可持续发展问题世界首脑会议的实行计划”、“八国集团首脑会议行动计划”以及“经济大国澳门银河在线75060.com安全气候变化领导人会议宣言”等。例如,《里约环境与发展宣言》包含了关于环境与发展问题的27条原则,其中原则4规定“为了实现可持续的发展,环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分”。此外,2002年“可持续发展问题世界首脑会议”的筹备委员会发表了《澳门银河在线75060.com行动框架》(A Framework for Action on Energy),指出未来可持续的澳门银河在线75060.com发展的主要挑战是澳门银河在线75060.com的可得性(Accessibility)、澳门银河在线75060.com效率、可再生澳门银河在线75060.com、提高矿物燃料技术、以及澳门银河在线75060.com和运输等。

值得注意的是,20087月,八国集团首脑会议通过了领导人宣言。该宣言指出,气候变化是当前全球面临的巨大挑战。作为经济大国领导人,大家认识到为应对这些挑战所承担的领导责任,承诺根据共同但有区别的责任原则和各自能力,应对气候变化和与之相关的包括澳门银河在线75060.com和粮食安全以及人类健康等可持续发展发方面的挑战。

2.国际组织的行动指南。过去30年来,一些有关的国际组织颁布了许多有关环境保护的指南和原则。较有代表性的有:联合国环境规划署的行动指南、国际海事组织的行动指南、奥斯陆委员会的行动指南、国际金融机构的环境指令、国际技术标准以及行业协会指南等。它们对跨国澳门银河在线75060.com管道运输的环境保护能起到促进作用。

综上可见,与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的国际环境法律制度,主要有以下特点:第一,国际社会迄今尚未有普遍性的多边公约,专门规范有关跨国澳门银河在线75060.com管道运输的环境保护问题。第二,许多国际条约的规定比较模糊,仅仅为今后的法律发展提供一个原则性框架,缺乏具体的行动义务,因而需要制定有关的议定书加以补充实施。况且,多边国际公约之间、区域性协定之间以及这二者之间,都存在矛盾性规定和要求,缺乏具体的协调。第三,国际会议的宣言或国际组织的行动指南(即所谓的“软法”),对与跨国澳门银河在线75060.com管道运输环境保护的重要意义不能低估。“软法”在性质上虽然没有法律约束力,但它对跨国澳门银河在线75060.com管道运输环境管理和环境制度的实施起到了促进作用;它不仅是有关法律规则的补充,更为重要的是它反应了国际法的发展趋势、代表了国际法的发展方向。

 

二、跨国澳门银河在线75060.com管道运输的环境管理制度

环境影响评估

环境影响评估(Environmental Impact Assessment)是指“评价者在全面考虑环境影响受体的敏感性的前提下,依据一定的原则或评价基准,运用评价方法对规划环境影响预测结果,即对评价因子的显著性程度进行定性或定量的结论性描述”[10]。按照《联合国环境规划署的环境影响评估原则》(the United Nations Environment Programmes Principles of Environmental Impact Assessment)的要求,环境影响评估至少应当包括以下内容:拟议项目的基本情况;可能受影响的环境;实际的备选方案;可能的和潜在的环境影响,包括直接影响和间接影响、短期影响和长期影响;准备采取的减轻环境影响的措施的估计;研究可能影响评估的任何不确定性因素或遗漏的信息;是否有其他国家或地区也受该项目的影响;以及上述内容的简要总结等。[11]

环境影响评估被认为是环境管理和保护中最有效的方法。目前环境影响评估已被广泛用于跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目中。至今,已有170多个国家颁布了有关环境影响评估的法令。[12]许多国际环境公约还有专门的环境影响评估的条款。[13]世界银行和其他的多边银行,也要求按照它们的行政程序对有关项目进行环境影响评估。[14]此外,欧盟《环境影响评估指令》[15]、《国际商会可持续发展商业宪章》(the International Chamber of Commerces Business Charter for Sustainable Development)、“世界可持续发展商业理事会”(the World Business Council on Sustainable Development)的环境评估等,都有环境影响评估的要求和规定。[16]因此,跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目,在获得许可证和正式运行前,首先应该提交环境影响评估报告。[17]由于澳门银河在线75060.com工业是个高风险的行业,预先进行环境影响评估是十分必要的。

(二)环境管理规划

环境管理规划(Environmental Management Plan/Programme)是跨国澳门银河在线75060.com管道运输环境管理的另外一项重要内容。它包括澳门银河在线75060.com企业的环境政策和目标、环境工作人员及其责任、紧急情况预案和程序、环境训练和意识、突发事件的报告和调查以及环境义务实施的审议等。[18]

(三)环境报告制度

环境报告制度(Environmental Report)是指在跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的实施过程中,澳门银河在线75060.com企业应在规定的时间内或事故发生后提供环境报告,阐明环境形势、污染事故的原因以及采取减轻环境影响和防止再次发生的措施等。

(四)环境保险方案

许多石油生产国还要求澳门银河在线75060.com企业对跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目建立强制性的“环境保险方案”(Environmental Assurance Programmes)。根据有关的环境保险政策,这种环境保险方案一般包括污染责任、污染清理费用以及管道突然泄漏的修理费用等。

(五)环境监控和环境审计

“环境监控和环境审计”(Environmental Monitoring and Environmental Auditing)是跨国澳门银河在线75060.com管道运输环境管理的另外一种新方式,它是为了澳门银河在线75060.com工业的内部管理而在近几年出现的。众所周知,在环境敏感地区,由于石油工人和当地民众的日复一日的交互影响,即使是最全面的环境影响评估和环境管理计划,都不一定能使环境免遭不可预见的影响。因此,环境监控就显得尤为必要。这种监控不仅包括对跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的直接监督,而且还包括对生物多样性以及与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的社会结构的影响。跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目正式开始前,环境监控就应当进行。

澳门银河在线75060.com企业内部的环境审计通常被认为是综合的环境管理体系的一个重要组成部分。然而,近年来利用独立的第三方进行审计、并将审计结果公之于众的呼声,越来越强烈。例如,“欧盟环境监控和评估方案”(the European Unions Environmental Monitoring and Assessment Scheme)就像“英国环境管理体系7750标准”(the British Standard 7750 on Environmental Management Systems)一样,包含了第三方审计和向公众披露审计结果的要求。[19]目前,虽然这种由第三方进行审计的要求还处于自愿阶段,但是不能排除它在将来完全有可能发展成为强制性的。总之,“环境监控和审计”有利于环境保护的管理和控制、环境保护措施实施的评价以及确保环境义务的履行等。“环境监控和审计”程序,被认为是跨国澳门银河在线75060.com管道运输环境管理最有效的手段之一。

 

三、环境管理制度对跨国澳门银河在线75060.com管道运输的影响

在过去30多年,与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的环境管理制度,对跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的实施产生了重要的影响,具体表现如下:

(一)投资条件的不同

投资条件的不同,可能是跨国澳门银河在线75060.com管道运输出现的最大的变化。一方面,在环境管理制度的发展过程中,出现了很多新的利益攸关方(Stakeholder),如土著居民、地方社团、与环境保护有关的非政府组织、媒体和一般民众等。它们有时对跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的实施,能施加决定性的影响。例如,在“布伦特斯坝”案(the Brent Spar Case)中,通过绿色和平组织、媒体和一般民众的共同干预,壳牌企业被迫放弃了在海上处置“布伦特斯坝”油田储藏设备的计划。[20]另一方面,各国的澳门银河在线75060.com法律政策以及澳门银河在线75060.com开发合同,都确立了诸如“环境影响评估机制”等环境控制程序。例如,在越南,只有通过了环境影响评估,政府部门才能签发环境许可证,有关的澳门银河在线75060.com开发利用项目才能上马。可见,随着国际社会环保意识的增强,跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的投资条件更加严格。

(二)澳门银河在线75060.com企业结构和管理的变化

与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的环境管理制度,导致了澳门银河在线75060.com企业的结构和管理的变化,以适应环境保护的要求。为此,许多石油企业颁布了企业内部的环境政策或行动指南等。例如,1993年,印尼国家石油企业出台了《环境和安全政策》;1995年,英国壳牌企业发布了《环境政策声明》。此外,有关的环境管理方案和责任,都落实到企业的各级管理层、部门及雇员身上。一些企业还进行了专门的财政和人力资源的分配,以保证环境标准和目标得以实现。另外,一些企业还主动进行内部的环境监控和审计等。

(三)澳门银河在线75060.com企业运行成本的增加

与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的环境管理制度的实施,无疑会增加澳门银河在线75060.com企业在各个环节的运行成本。

1.风险预防原则日益受到重视。[21]风险预防原则(the Precautionary Principle)是指“为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛适用预防措施;遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”[22]。风险预防原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出来的。它强调不以科学上的不确定性为不行动或延迟行动的理由;它要求在环境问题尚未严重到不可逆转的程度之前采取行动,加以预防。[23]例如,《生物多样性公约》序言规定,在“生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时,不应以缺乏充分科学定论为理由,而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施”。

2.在跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目开工前,在该项目所涉的地域范围内,要求具备管道泄漏反应能力和配备防污染的设备。例如,1983年《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第7条规定:“固定式和移动式平台的防污设备的要求:应设置油水分离设备;采油平台应设置含油污水处理设备,该设备处理后的污水含油量应达到国家排放标准;应设置排油监控装置;应设置残油、废油回收设施;应设置垃圾粉碎设备;上述设备应经中华人民共和国船舶检验机关检验合格,并获得有效证书。”

3.在跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的实施过程中,还需要支付一些额外的费用,如突发泄漏事件的保险费、环境损害费以及第三方的责任和其它的环境监控措施等方面的费用。例如,“在美国,石油企业必须回灌生产过程中产生的含有重金属的地下水;为此,每口井需要的高压喷射泵的费用就超过100万美金”[24]。总之,与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的环境管理制度,增加了澳门银河在线75060.com企业的运行成本。据报道,1989年美国一些大的石油企业花在石油污染控制措施上的费用,就超过了该企业利润的10%

(四)澳门银河在线75060.com企业投资地域的限制

随着世界范围内环保意识的逐步增强以及近来生物多样性保护的日益勃兴,许多国家对一些环境脆弱地区,如湿地、禁猎区、林地和一些有保护价值的区域等,实施了专门的环境立法保护。保护措施一般包括不同类型的季节性的限制措施和专门的保护手段。如果在这些环境脆弱地区实施的澳门银河在线75060.com开发项目,未能达到有关的环境保护标准,那么该项目就有可能被推迟实施甚至被取消;[25]而对于正在进行的澳门银河在线75060.com开发项目,则有可能被暂时中止甚至被吊销许可证。例如,在英国,如果环境标准未达到,石油企业的许可证就会被澳门银河在线75060.com主管部门吊销。又如,秘鲁《石油环境规章》规定,石油企业如果违反环境保护规定,有关的澳门银河在线75060.com开发项目将被暂停1个月、2个月、3个月或永久终止。此外,更有甚者,一些国家则完全禁止在环境敏感地区,进行任何形式的澳门银河在线75060.com勘探开发活动。

(五)澳门银河在线75060.com产品价格的上涨

早在1972年,经济合作与发展组织就提出并实施了“污染者支付原则”(the Polluter Pays Principle)。经合组织还把它作为制订环境政策的基本经济原则。这一原则要求:“污染者必须承担能够使环境改变到权威机构认可的‘可接受状态’所需的污染减少措施的费用。”[26]由于环境质量是一种稀缺的资源,近年来该原则扩展到污染者不仅要支付使环境达到“可接受状态”所需的费用,还要支付污染造成的损害成本,并进一步把资源利用纳入污染者支付原则中。目前,“污染者支付原则”已被较为广泛地接受。例如,欧盟法、1990年国际海事组织《关于石油污染的准备、反应和合作的国际公约》、1987年《欧洲经济共同体罗马条约修正案》、1991年《弗兰克风(Francophone)环境部长会议宣言》、1991年《西方七国集团经济首脑会议宣言》以及1989年《经合组织理事会建议》等,都体现了这一原则。[27]

不言而喻,包括“污染者支付原则”在内的、与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的环境管理制度的实施,不但会增加澳门银河在线75060.com企业在财务和人力资源等方面的运行成本,而且会导致澳门银河在线75060.com产品价格的上涨。例如,前几年英国开征“政府化石燃料税”后,石油和天然气的价格就随之上扬。

(六)澳门银河在线75060.com企业承担更加严格的责任

1.国际法律文件对与环境损害有关的赔偿责任做了明确规定,如1960年《核能领域第三方责任公约》、1963年《核能损害民事责任维也纳公约》、1969年《国际油污损害民事责任公约》、1971年《建立国际赔偿油污损害基金公约》和1989年《由道路、铁路和内陆飞行船舶运送危险货物所致损害的民事责任日内瓦公约》等。

2.如果跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目造成了环境损害的结果,那么有关的澳门银河在线75060.com企业就要受到行政处罚和刑事处罚。这是目前非常明显的一个发展趋势。例如,根据秘鲁《石油环境规章》,对于违法的澳门银河在线75060.com企业可以罚款1000美金至1000000美金,另外还要被禁止或限制从事可能引起损害的活动、对受害方予以赔偿、马上恢复受害地区的原状等。又如,按照1996年《越南政府对破坏环境保护的行政处罚规则》的规定,石油企业在勘探开发过程中如果造成了原油泄漏,将被罚款3000050000美金。

 

四、跨国澳门银河在线75060.com管道运输环境保护的新趋势

(一)市场机制的引入

近一二十年来,针对与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的环境保护问题,一些国家逐步采用“市场机制的方法”(the Market-Based Mechanisms)或“经济手段”(the Economic Approach)来弥补法律制度的不足。

1. 绩效保证金。绩效保证金(Performance Bonds)是指澳门银河在线75060.com企业在取得跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的许可证之前,要求存放一定数量的资金专门用于环保的目的。如果在跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的实施过程中,没有出现石油污染或其他的环境污染事故,那么该保证金最终将返还给该澳门银河在线75060.com企业。这种方式将给澳门银河在线75060.com企业以经济上的刺激,促使其尽最大努力实行环保要求,以免保证金被扣除。

2.环境托管金。近年来,环境托管金(Environmental Trust Funds)的方法也逐渐被用作环境保护或减轻环境损害的手段。它要求澳门银河在线75060.com企业在进行跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目前,要把一定的资金作为环境托管基金。在跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的实施过程中,如果没有出现石油污染或其他的环境损害,该基金将作为捐赠的基金,其利息则用来作为环境保护和环境污染预防的费用。而一旦发生了环境损害事故,该基金就用来减轻或清除环境污染。每次动用该基金后,澳门银河在线75060.com企业都要及时补充资金、并要达到基金设立时的数量。

3.环境留置权。所谓环境留置权(Environmental Liens)是指如果澳门银河在线75060.com企业没有履行环境保护的义务,那么政府机关就有权对该澳门银河在线75060.com企业的资产实施环境留置权,以便减轻或清除环境污染的影响。

4.环境税。环境税(Environmental Taxation)是澳门银河在线75060.com行业污染控制和管理的公共政策的有用的工具。各国可以对违反环境法律政策或不积极履行环境保护义务的澳门银河在线75060.com企业,征收环境税。

可见,上述市场机制的方法是澳门银河在线75060.com开发利用环境保护的新方式。它与传统方法不同,比较注重以经济手段来增进澳门银河在线75060.com企业的环保意识。[28]不过,大家不能仅仅依靠经济手段来达到环保目的,更为重要的还是要健全法律制度。

(二)环境诉讼的兴起

近年来,针对外国澳门银河在线75060.com企业在他国引起的环境损害的诉讼(Environmental Litigation)正在逐步增加。这类诉讼往往还涉及人权问题。“奥克特迪案”(the Ok Tedi Case)就是其中最著名的一例。20世纪90年代以来,一群原告代表43000名巴布亚新几内亚土著居民,就所谓的奥克特迪和弗莱河流域的环境损害问题,在澳大利亚和巴布亚新几内亚法院分别提起了针对BHP企业(Broken Hill Proprietary Ltd.)和奥克特迪矿业有限企业的诉讼。在诉讼过程中,有人质疑澳大利亚维多利亚最高法院对在外国的澳门银河在线75060.com开发项目是否有管辖权的问题。但该法院认为对这类事项有管辖权。1995年,由于巴布亚新几内亚政府的干预,该案最后在庭外解决。奥克特迪矿业有限企业同意向当地居民支付总额大约为8000万美金补偿。

无独有偶。同样在20世纪90年代,亚马孙流域的印第安人以及厄瓜多尔和秘鲁的土著居民,分别在美国纽约法院和德克萨斯法院起诉德士古(Texaco)企业,要求该企业为在这些东道国进行的澳门银河在线75060.com开发活动所造成的空气、土地和热带雨林等方面的破坏,赔偿10亿美金。[29]值得注意的是,德士古企业把澳门银河在线75060.com开发项目移交给厄瓜多尔国有石油企业后,这些诉讼还持续了较长的一段时间。最后,德克萨斯法院以不方便法院原则为由驳回起诉,而纽约法院保持对该案的管辖权。

有学者认为,“这两起案件具有里程碑的意义”[30]。首先,它为将来的类似事项确立了一个先例。即针对澳门银河在线75060.com企业的环境不法行为,如果不能运用东道国的法律救济手段,那么也可在它们的母国提起诉讼。其次,一些法官可能基于道德和伦理观念的考虑,愿意扩大对这类环境损害事项的管辖权。这两起案件也表明,澳门银河在线75060.com企业的母国法院有准备受理这类诉讼的意愿。最后,该案可能标志着传统国际法上司法管辖权限制的观念,已经发生了很大变化。总之,如果因跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目造成环境污染,那么针对澳门银河在线75060.com企业的环境诉讼随时有可能发生。

(三)人权问题的关注

近年来,人权问题日益成为澳门银河在线75060.com行业关注的另外一个重要事项。众所周知,国际环境法从一开始就对人的基本权利的保护产生了深远的影响。这在《人类原则宣言》和《里约环境与发展宣言》原则1得到了明显的体现。该原则规定,人类处于环境与发展问题的中心并享有健康生活的权利。目前,国际环境法还日益注重对土著居民“健康生活权”的保护。例如,1997年印度尼西亚的阿蒙格米(Amungme)部落向美国路易斯安那州分区法院提起诉讼,指控福瑞坡特铜金企业(Freeport-McMoran Copper & Gold)在印尼中部地区开矿时,污染了环境、破坏了人权。又如,在“奥戈尼案”(the Ogoni Case)中,尼日利亚的奥戈尼土著居民因壳牌石油企业的勘探开发活动导致了他们居住环境退化,于是他们向壳牌企业提出了补偿的要求。而壳牌企业在母国也面临侵犯人权和破坏环境的指控。[31]总之,目前这方面的案件在不断增加,它清楚地表明人权问题将成为跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目实施过程中不同寻常的挑战。

(四)当地民众利益的重视

当地民众的利益(Local Community Interest)在以前也许根本不是一个问题。然而,自20世纪50年代以来,保护当地民众的利益已逐渐成为澳门银河在线75060.com行业的组成部分。当地民众的利益一般包括为地方服务,培训当地居民,转让技术,帮助当地进行道路、医院和学校等基础设施的建设。进入90年代以来,当地民众的利益,包括参加当地资源收益的分配等,进一步得到了重视。环境影响评估实施以来,当地民众还要求参与有关澳门银河在线75060.com开发项目的决策过程。例如,1990年西内俱乐部法律辩护基金会(the Sierra Club Legal Defense Fund)帮助厄瓜多尔东部的瓦欧内尼(the Huaoranis)民众向美洲人权委员会请愿,指控厄瓜多尔政府同意康勒康石油企业(the Conoco Oil Company)在瓦欧内尼人传统居住的土地上,开发一个涵盖500000英亩的热带雨林的石油项目。该石油项目及其后续的澳门银河在线75060.com项目,将对瓦欧内尼人的传统居住地带来无法估量的影响,并且还会扰乱瓦欧内尼人古老的游牧生活方式;此外,生活在雨林中的土著居民由于与外界的接触,可能还会普遍感染疾病而死亡。因此,康勒康石油企业的澳门银河在线75060.com开发项目侵犯了瓦欧内尼人的健康权和生命权。1991年,由于瓦欧内尼人的强烈反对以及面临在美洲人权法院被起诉的可能,康勒康石油企业被迫撤离厄瓜多尔。[32]另外,1994年瓦欧内尼人还发起一次针对德士古石油企业的行动,指责该企业大量地随意排放废水、破坏环境、毁坏热带雨林等。可见,从某种意义上讲,当地民众的参与及其利益的保障程度,已成为决定某些跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目能否实施的重要因素之一。

现今,当地民众的利益在由当地资源所产生的收益分配中得到了更好的体现。中央政府在日益增长的当地民众的压力之下,也要求澳门银河在线75060.com企业将部分收益返还给当地民众,以促进当地的发展和自然资源的可持续开发。例如,在阿根廷,石油生产的省份在碳氢化合物的开发方面有较大的权力,甚至包括矿区使用费的分配。应该指出的是,石油收益的分配问题,本来是东道国的内部事务。然而,它与澳门银河在线75060.com开发项目有直接的关联,因为石油企业及其投资可能会陷入中央和地方这两种不同利益集团的矛盾中。[33]总之,保护当地民众的利益,已成为跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目应该考虑的因素之一。

(五)可持续发展原则的贯彻

1987年,由挪威首相布伦特兰夫人(Gro Harlem Brundtland)领导的世界环境与发展委员会提出了可持续发展原则。根据《布伦特兰报告》(the Brundtland Report),可持续发展是指“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。它包括两个重要的概念:‘需要’的概念,尤其是世界上贫困人民的基本需要,应将此放在特别优先的地位来考虑。‘限制’的概念,技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限制”[34]。可持续发展原则在许多国际环境条约、国际组织的决议中都得到了反映,目前已成为国际社会的普遍共识。然而,可持续发展原则在澳门银河在线75060.com开发利用中并没有得到很好地贯彻和实施,从而造成了很多的环境问题,如气候变化、酸雨、沙漠化、臭氧层空洞、核辐射、土壤污染、海洋污染以及城市空气污染等。[35]另外,根据1993年联合国有关机构的报告,“按照当今世界石油开采水平,地球上的石油大约还可以开采75年”[36]。因此,可持续发展问题已成为21世纪澳门银河在线75060.com行业的最大挑战。

为了实现石油资源的可持续发展,有学者提出:“对于石油、天然气等不可再生资源,可以通过限制开采率或增加可再生资源替代率等准可持续发展的方式加以开发”[37]。这种方式要求,对任何不可再生资源开发的投资,都要伴随着可再生资源的投资做补偿。事实上,石油输出国组织早就从经济因素着眼,要求其成员国政府采取石油生产的配额制,并进行增产限制等措施。另外,有学者还建议,在各国石油立法中设立“未来资源基金”(Resources for the Future Fund),政府和石油企业要从油矿使用费或租金中按一定的比例留成以用来作为可持续发展,如研究和开发可再生资源等。[38]可见,“未来资源基金”是一种能把不可再生资源转变成可再生资源的机制。

特别值得注意的是,一些学者还起草了《关于可持续的澳门银河在线75060.com生产消费全球共识的原则声明》(the Statement of Principles for A Global Consensus on Sustainable Energy Production and Consumption)。该声明包括序言、宗旨、共同原则、澳门银河在线75060.com供应系统的效率、澳门银河在线75060.com消费效率、澳门银河在线75060.com价格、减轻环境影响、消费信息和环境教育、实施政策和战略以及国际合作等,共40条。[39]虽然该声明属于民间立法,并没有法律约束力,但它很有可能成为澳门银河在线75060.com行业发展和国际澳门银河在线75060.com合作的国际法原则宣言的核心内容。上述学者们的建议,也许过于理想化。不过,澳门银河在线75060.com行业、包括跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目,的确需要认真思考如何把可持续发展原则落到实处。

总之,自1992年联合国环境与发展大会召开以来,国际环境法律文件一直强调澳门银河在线75060.com开发利用的可持续发展原则,如澳门银河在线75060.com利用在生态方面应是可持续的;在多种澳门银河在线75060.com燃料中,可再生澳门银河在线75060.com技术应当推广,可再生澳门银河在线75060.com应占一定的比例;阻碍可再生澳门银河在线75060.com市场发展的市场扭曲行为和不正当的补贴行为,应当消除;国内澳门银河在线75060.com市场,应以促进可持续发展的方式运行等。[40]

综上所述,在跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的实施过程中,环境保护、当地民众的利益、人权以及可持续发展等问题都不能被忽视。换言之,如果环境保护问题没有得到足够的重视、当地民众的利益和人权没有很好地加以保障,那么跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目就有可能难以顺利地实施。由于种种原因,一些国家和澳门银河在线75060.com企业可能对人权问题、当地民众的利益和可持续发展原则等,还没有予以足够的重视。然而,这些因素已成为21世纪国际澳门银河在线75060.com开发利用包括跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目面临的重要挑战。

 

五、结论

目前,与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的环境法律制度,既包括国际法的因素,也含有国内法的成分。就国际法而言,一方面,海上石油、天然气的勘探开发活动包括管道运输一直是国际法调整的重要对象之一。这方面法律文件,主要有《海洋法公约》和国际海事组织主持制定的相关国际公约等。而陆上石油、天然气的勘探开发活动则很少被国际法规制,尽管《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》对跨国澳门银河在线75060.com管道运输有潜在的影响,但这种影响在若干年内仍然是间接的和表面的。另一方面,与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的国际法律制度的发展,总是呈现出零散的、矛盾的特点。况且,有关的国际法律制度,原则性较强,需要制定更加具体的法律规章才能实施。因此,这类国际法律制度对跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目实施的影响,是非常有限的。

从国内法来说,国内法律制度在跨国澳门银河在线75060.com管道运输的环境保护制度中,扮演着极为重要的角色。长期以来,澳门银河在线75060.com开发利用的下游活动一直是国内法关注的重点,关于澳门银河在线75060.com的生产和消费存在诸多国内法标准。然而,与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的国内环境法律制度,还有不少缺陷。不过,自20世纪90年代以来国际环境法律制度的发展,必将引起有关国内环境法律制度的变化。当然,跨国澳门银河在线75060.com管道运输项目的实施,更多地取决于双(多)边关系的发展和有关国家领导人的政治决断。

事实上,国际环境法律制度对跨国澳门银河在线75060.com管道运输产生了深远的影响。20世纪90年代下半期以来出现的“环境影响评估”、“环境管理计划”、“环境报告制度”、“环境保险方案”、“澳门银河在线75060.com开发设施的废弃基金”、“环境监控和环境审议”、“风险预防原则”、“污染者支付原则”、“绩效保证金”、“环境托管金”、“环境留置权”、“环境税”、以及“环境诉讼的兴起”、“人权问题的关注”、“当地民众利益的重视”、“可持续发展原则的贯彻”等概念和安排,体现了与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的国际环境法的发展方向,并日益成为澳门银河在线75060.com行业国际环境法律制度的重要内容。[41]

总之,环境保护问题,已经成为、并将继续成为影响澳门银河在线75060.com开发利用包括跨国澳门银河在线75060.com管道运输的重要因素之一。澳门银河在线75060.com行业除了面临传统的一些问题,如寻找具有商业价值的油田、用合理的费用勘探开发、以具竞争力的价格出售澳门银河在线75060.com产品等,目前还有一个最大的任务是环境的可归责性(Environmental Accountability)。与跨国澳门银河在线75060.com管道运输有关的环境保护制度,对澳门银河在线75060.com行业来说,既是挑战,又是机遇:挑战意味着管理环境的法律风险,机遇则显示出澳门银河在线75060.com开发利用将更加具有可持续性。

 

参考文献:

[1] Glada Lahn and Keun-Wook Paik, Russias Oil and Gas Exports to North-East Asia, available at http://www.dundee.ac.uk/cepmlp/journal/html/volme15.html, last visit on July 29, 2008.

[2] Zhiguo Gao, Environmental Regulation of Oil and Gas in the Twentieth Century and Beyond: An Introduction and Overview, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and

[3] Sergei Vinogradov, Cross-Border Oil and Gas Pipelines: International Legal and Regulatory Regimes, Dundee University 2001, p. 28.

[4] Zhiguo Gao, Environmental Regulation of Oil and Gas in the Twentieth Century and Beyond: An Introduction and Overview, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 13.

[5] 鞠美庭等主编.澳门银河在线75060.com规划环境影响评价[M].北京:化学工业出版社, 2006,93.

[6] Amy B. Rosenfeld etc., Approaches to Minimizing the Environmental and Social Impacts of Oil Development in the Tropics, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 288.

[7] Adrian J. Bradbrook etc. ed., The Law of Energy for Sustainable Development, Cambridge University Press 2005, p. 107.

[8] N. Robinson, Environmental Law Systems for Sustainable Energy, Proceedings of the Clean Energy 2000 Conference, Geneva, Switzerland, January 24-28, 2000.

[9] Kit Armstrong, Managing Environmental Legal Risks in Oil and Gas Exploration and Production Activities, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 372.

[10] Kit Armstrong, Managing Environmental Legal Risks in Oil and Gas Exploration and Production Activities, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 373.

[11] D. Lascelles, Swamped by A Sea of Public Anger, Financial Times, 22 June 1995, p.21.

[12] Ayesha Dias, The Oil and Gas Industry in the Tangled Web of Environmental Regulation: Spider or Fly? in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 77.

[13] 王曦.国际环境法[M]. 北京:法律出版社, 1998,116-117.

 

 




*本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国澳门银河在线75060.com安全问题研究——法律与政策分析”(项目批准号为05JZD0003)和国家社会科学基金项目“我国澳门银河在线75060.com安全的现状及法律保障研究”(项目批准号为05CFX015)阶段性研究成果之一。

**编辑概况:黄进,武汉大学副校长、武汉大学国际法研究所所长、教授;杨泽伟,法学博士,武汉大学国际法研究所教授。

[1] 俄新社认为,中哈油管正式供油具有世界意义。[俄]科瑟列夫.中哈油管——世界政治的新现实[N]. 参考消息, 2006-5-31 (8).

[2] 中国石油天然气勘探开发企业.中国石油天然气集团企业与土库曼斯坦签署天然气合作新协议:http://www.cnpc.com.cn/cnodc/gsxw/gsyw/E.htm,最后访问日期2008年7月30日。

[3]新华社2008年7月9日电“中哈天然气管道正式开工铺设”.楚天都市报[N].2008-7-10(A17).

[4] See Glada Lahn and Keun-Wook Paik, Russia’s Oil and Gas Exports to North-East Asia, available at http://www.dundee.ac.uk/cepmlp/journal/html/volme15.html, last visit on July 29, 2008.

[5] See Zhiguo Gao, Environmental Regulation of Oil and Gas in the Twentieth Century and Beyond: An Introduction and Overview, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, pp. 3-55.

[6] 2000年希曼(Hee-Man Ahn)、2001年瑟奇(Sergei Vinogradov)分别撰写了《东北亚跨国天然气管道项目:影响发展的因素和国际法的视角》和《跨界石油天然气管道:国际法律和规章制度》的文章,阐述了跨国澳门银河在线75060.com管道运输的国际法律制度。虽然希曼和瑟奇的文章很少涉及环境保护问题,但它们也有启发作用。See Hee-Man Ahn, Transnational Pipeline Gas Projects in Northeast Asia: Factors Affecting the Development and International Legal Perspectives, Dundee University 2000, pp. 1-102; Sergei Vinogradov, Cross-Border Oil and Gas Pipelines: International Legal and Regulatory Regimes, Dundee University 2001, pp. 1- 112.

[7] Sergei Vinogradov, Cross-Border Oil and Gas Pipelines: International Legal and Regulatory Regimes, Dundee University 2001, p. 28.

[8] See Zhiguo Gao, Environmental Regulation of Oil and Gas in the Twentieth Century and Beyond: An Introduction and Overview, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 13.

[9]参见“澳门银河在线75060.com宪章”网站,available at http://www.encharter.org/index.php?id=61,last visit on August 1, 2008.

[10] 鞠美庭等主编.澳门银河在线75060.com规划环境影响评价[M].北京:化学工业出版社, 2006,93.

[11] See Amy B. Rosenfeld etc., Approaches to Minimizing the Environmental and Social Impacts of Oil Development in the Tropics, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 288.

[12] See Adrian J. Bradbrook etc. ed., The Law of Energy for Sustainable Development, Cambridge University Press 2005, p. 107.

[13] 例如,《海洋法公约》第206条就明确规定:“各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化,应在实际可行范围内就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价,并应依照第205条规定的方式提送这些评价结果的报告”。

[14] See N. Robinson, Environmental Law Systems for Sustainable Energy, Proceedings of the Clean Energy 2000 Conference, Geneva, Switzerland, January 24-28, 2000.

[15] 1997年3月,欧盟理事会对1985年欧盟《环境影响评估指令》(the Environmental Impact Assessment Directive)进行了修订。该指令的宗旨是对某些有可能对环境产生重大影响的公、私项目进行评估。该指令把项目分为两类:一类是对环境可能产生重大影响的项目,必须接受强制性的环境影响评估;另一类是不必进行环境影响评估的项目,但如果该项目有可能产生重大的环境影响,也同样要求进行评估。

[16] See Kit Armstrong, Managing Environmental Legal Risks in Oil and Gas Exploration and Production Activities, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 372.

[17] 中国1979年颁布的《环境保护法(试行)》和1990年正式颁布的环境保护法中都有明确规定,在进行新建、改建和扩建工程时,必须提出对环境影响的报告书。1986年,国家环境保护委员会、国家计划委员会、国家经济委员会制定了《建设项目环境保护管理办法》,对建设项目的环境影响评价范围、内容、程序、法律责任等做了具体规定,并且明确指出建设项目的环境影响报告书(表)应当在可行性研究阶段完成。

[18] See Zhiguo Gao, Environmental Regulation of Oil and Gas in the Twentieth Century and Beyond: An Introduction and Overview, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 41.

[19] See Kit Armstrong, Managing Environmental Legal Risks in Oil and Gas Exploration and Production Activities, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 373.

[20] See D. Lascelles, Swamped by A Sea of Public Anger, Financial Times, 22 June 1995, p.21.

[21] See Ayesha Dias, The Oil and Gas Industry in the Tangled Web of Environmental Regulation: Spider or Fly? in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 77.

[22] 《里约环境与发展宣言》原则15。

[23]王曦.国际环境法[M]. 北京:法律出版社, 1998,116-117.

[24] Washington Post, 16 July 1996, p.1.

[25]俄罗斯通往远东的石油管线之所以久拖不决,其中的一个重要原因是某一方案可能会破坏贝加尔湖的环境。

[26]王庆一主编.澳门银河在线75060.com词典[M]. 北京:中国石化出版社, 2005,611.

[27] See Ayesha Dias, The Oil and Gas Industry in the Tangled Web of Environmental Regulation: Spider or Fly? in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, pp. 76-77.

[28] See Adrian Bradbrook, Energy and Sustainable Development, Asia Pacific Journal of Environmental Law, Vol.4, No.4, 1999, p. 4.

[29] See Rain Forest Residents Sue Texaco, Washington Post, 16 July 1996.

[30] Zhiguo Gao, Environmental Regulation of Oil and Gas in the Twentieth Century and Beyond: An Introduction and Overview, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 50.

[31] See Zhiguo Gao, Environmental Regulation of Oil and Gas in the Twentieth Century and Beyond: An Introduction and Overview, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 51.

[32] See Robert F. Kennedy, 亚马逊 Sabotage, Washington Post, 24 August 1992, A 17.

[33] 2008年6月,中国与尼日尔签署了一项价值数十亿美金的石油协议,该协议受到了尼日尔一些组织和透明化运动倡导者的指责。因为尼日尔国内普遍担心,尼日尔人可能无法从该国的石油财富中获得好处。参英国广播企业网站2008年7月30日报道.中国尼日尔石油协议招非议.参考消息[N].2008-8-2(8).

[34] 蔡守秋.可持续发展与环境资源法制建设[M]. 北京:中国法制出版社,2003,14-15.

[35] See Adrian Bradbrook, Energy and Sustainable Development, Asia Pacific Journal of Environmental Law, Vol.4, No.4, 1999, p. 2.

[36] UN Economic and Social Council, Energy and Sustainable Development: Issues Concerning Overall Energy Development, with particular Emphasis on Developing Countries, UN E/C.13/1994/2, 15 December 1993, p.18.

[37] H. E. Daly, Toward Some Operational Principles of Sustainable Development, Ecological Economies, Vol.4, 1990, p. 2.

[38] See Zhiguo Gao, Environmental Regulation of Oil and Gas in the Twentieth Century and Beyond: An Introduction and Overview, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 53.

[39] See Adrian Bradbrook and Ralph Wahnschafft, The Contribution of International Law to Achieving Global Sustainable Energy Production and Consumption, in Adrian Bradbrook and Richard Ottinger ed., Energy Law and Sustainable Development, the World Conservation Union 2003, pp. 153-169.

[40] See Rosemary Lyster and Adrian Bradbrook, Energy Law and the Environment, Cambridge University Press 2006, pp. 76-77.

[41] See Zhiguo Gao, Environmental Regulation of Oil and Gas in the Twentieth Century and Beyond: An Introduction and Overview, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 55.

2017年04月17日

彭奕 朱强 : 国际温室气体排放交易机制的理论和实证(2009年年会论文)

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