内容提要:在关于如何应对气候变化的问题上,美国联邦政府和州政府立场有所差异,在州层面,加州率先通过了应对气候变化的《全球变暖解决方案法》,而联邦层面一直止步不前,于是在马萨诸塞等诉联邦环保局一案中,各州和环保团体起诉联邦环保局拒绝制定新机动车排放标准的决定,美国最高法院最终判决联邦环保局败诉,极大的推动了气候变化立法的发展进程。而新近发生的California Waiver案从另一个侧面体现了在联邦与州控制气候变化的互动过程中,联邦政府机构可以起到阻碍作用。总结美国的相关经验,可以发现运用司法的方法来解决联邦和州在应对气候变化问题上的分歧是有很多优点的。

关键词:气候变化 互动机制 评析借鉴

 

中国的生态环境、社会稳定和国民经济发展面临着日益严峻的气候变化挑战,而在国际上,后京都时代正在到来,美国虽然拒绝加入京都议定书,但是在国内层面对于如何应对气候变化进行了激烈的辩论和大量的理论研究和实证分析。以加利福尼亚州为代表的州政府率先开展了气候变化立法的实践,联邦层面的气候变化立法活动也非常活跃,在一两年之内有可能出台联邦气候变化立法。在这一过程中,美国联邦政府和州政府在指定气候变化政策和立法的制度选择上进行了很多的互动,其中有很多经验教训值得大家研究和借鉴。

 

一、美国联邦与州控制气候变化互动机制的可借鉴性分析

美国的政治体制、法律制度和社会学问都与中国存在重大差异,这些差异也是在研究和借鉴美国联邦与州控制气候变化互动机制时所必须要明确和考虑清楚的,但是即便如此,美国的相关经验仍然具有很强的可借鉴性,具体理由如下:

(一)美国和中国都面临巨大的控制气候变化并保持经济增长的压力

尽管各方统计数据有所不同,但一个不容争辩的基本事实是,美国和中国是世界上最大的温室气体排放国,不论美国是第一位还是中国是第一位,两国的温室气体排放量都是巨大的。同时中美两国都强调采取有效的措施应对气候变化,但都不承诺要以经济发展为代价来控制气候变化。两国的经济发展状况,直接影响到整个世界的经济发展和社会稳定。这一背景要求两国在应对气候变化的路径选择上必须考虑控制气候变化与维持经济增长的双重目标。也鉴于此,两国在国内制度安排上完全可能相互借鉴一些有益的经验。

(二)美国和中国必须进行合作才能有效应对气候变化问题

美国拒绝加入京都议定书固然有其自身利益的考虑,但其提出的理由也并非完全没有道理。美国认为京都议定书对于发展中国家,特别是中国的减排义务规定不足,不能有效减少二氧化碳等温室气体的排放。因为温室气体和沙尘暴不一样,一旦被排放到大气中,其对于气候系统的影响是全球性的。沙尘暴也许到不了美国,但温室气体的影响肯定会影响美国。同理,美国排放的温室气体也会影响到中国。而中美两国作为世界上最大的温室气体排放国,只要有一个国家的政策和法律不能有效的减少温室气体的排放,那么另一个国家即使采取有效措施,也还是要承受温室气体带来的不利后果。美国显然担心中国的政策和法律在减排方面达不到他们的水平,而美国绝对不愿意承担中国排放温室气体的不利后果。因此,两国在应对气候变化的政策和法律层面上必须采取合作态度。既然要合作,那么在政策和法律制度设计时就要考虑到对接和相互借鉴的问题。

(三)中美两国政治法律制度面临的问题的相似性

尽管存在重大区别,中美两国的政治法律制度面临的问题还是有相似性的。中国两国都面临全国性政府(中央政府和联邦政府)与地方性政府(省级政府和州政府)之间权力上收还是下放的问题,以及中央政府的执法机关与地方性政府的执法机关之间的关系问题。全国性立法的地方实施与地方性立法之间的关系问题。在这些问题上,美国的制度运行时间相对较长,经验比较多,而中国正考虑如何解决问题和进行制度路径选择,因此借鉴美国的空间很大。

 

二、美国联邦政府与州控制气候变化互动经验分析

从实践来看,美国联邦与州政府在控制气候变化问题互动的经验主要体现在立法和司法两个方面:

(一)加利福尼亚州率先通过《全球变暖解决方案法》

2006年,向来在环境保护等问题上领先的加州通过了第一部气候变化立法全球变暖解决方案法——Global Warming Solutions Act。该法共有七个部分:一般性规定、温室气体排放强制报告制度、全州温室气体限制标准、温室气体排放削减、以市场为基础的实施机制、实施、其他规定。主要是对全球变暖对加州的不利影响进行法律上的确认,并对应对全球变暖相关监管机关的职责权限进行了规定,对各种术语进行立法界定。然后就是关于几个基本的具体制度的规定,包括:专门机构监管和执法制度、温室气体排放强制报告制度、全州温室气体限制标准制度、温室气体排放削减制度和以市场为基础的实施机制。专门机构监管和执法制度是加州立法的一大创举,这将有利于集中力量专门应对气候变化问题,对于提高执法的效率和质量也大有帮助。温室气体排放强制报告制度是相对比较严厉的制度,因为其具有强制性。这一制度有利于掌握州范围内的温室气体排放情况,为后续的“总量控制与排放贸易(Cap and Trade)”制度以及经济激励制度等做好准备,但在具体实施中还需要进一步的细化。全州温室气体限制标准制度、温室气体排放削减制度主要是设定一个温室气体减排的时间表以及相关的实行和实施计划和措施等。在这里面的减排时间表实际上仍然是框架性的,具有一定的弹性,也没有对各个部门的减排义务进行实质性的具体分配,只是一个大体的计划,以市场为基础的实施机制主要是要求专门的监管机构设计适当的以市场为基础的实施机制,以实现环境效益和经济效益的最大化。

在联邦政府为应对全国性气候变化的制度选择争论不休的时候,加州率先推出自己的气候变化立法,这一举措具有十分重要的意义。首先,首次将应对气候变化的制度设计立法化,为联邦立法和其他州立法提供了经验。加州在美国乃至世界的经济体系里具有举足轻重的地位,加州气候变化立法的出台,表明了气候变化立法的现实可能性。其次,地方性立法的灵活性得以体现。在联邦立法机关不能及时出台立法的情况下,州政府率先通过本州的立法,既可以及时解决本州的实际问题,也可以积累法律运行的经验和教训,提供丰富和有用的参考。

(二)马萨诸塞等诉联邦环保局案

20061129日,马萨诸塞和其他11个州以及一些地方政府和环保组织,根据《清洁空气法案》第202条第(a) (1) 的规定向法院提起对联邦环保局的诉讼:称环保局对由交通部门产生的包括二氧化碳在内的四种温室气体未加管理而导致了全球气候变化,并由此造成了许多负面影响:如引起马萨诸塞州海平面升高等,要求联邦环保局行使监管职责,制定机动车温室气体排放新标准。对此,环保局辩称:第一,马萨诸塞州等原告没有诉讼主体资格;第二,《清洁空气法》并未授予联邦环保局制定强制性规定来应对全球气候变化;第三,即使《清洁空气法》授予了联邦环保局制定温室气体标准的权力,此时行使此项权力也是不明智的,因为温室气体与全球表面温度上升之间的联系还不是很清楚,而且这可能与总统针对气候变化问题所采取的措施和争取发展中国家削减温室气体的能力相冲突。[1]

美国最高法院对马萨诸塞州等诉环保局一案于2007 42日作出判决。在最高法院的判决中,法院针对环保局的观点认为:

第一,马萨诸塞州等原告在事实上具有要求环保局监管二氧化碳等温室气体的起诉资格。

第二,《清洁空气法案》已经授权联邦环保局对新机动车的温室气体排放进行监管。

第三,联邦环保局若要避免对新机动车的温室气体排放采取规范行动,就必须认定温室气体不会导致气候变化或者为其行动提供合理说明。[2]

在该案的判决中,最高法院提出很多重要的观点,包括:

1.联邦执法机构职权交叉并不免除法定职责。最高法院认为联邦交通部为促进能效而设定燃料里程强制标准的这一事实,并不免除联邦环保局基于《清洁空气法案》要求的通过规范来自于新机动车的温室气体排放来保护公众健康和福利的责任[3]

2.联邦执法机构要承担不采取行动的举证责任。联邦环保局要避免对于新机动车的温室气体排放采取规范行动的话,就必须认定温室气体不会导致气候变化或者为其拒绝采取行动提供合理说明[4]

3.不能因为不确定性而拒绝采取行动。联邦环保局不能因为气候变化的诸多方面存在不确定性而免除其基于《清洁空气法案》规定的规范新机动车温室气体排放的法定义务[5]。如果不确定性非常大以至于其导致联邦环保局无法作出温室气体是否导致全球变暖的理性判断的话,联邦环保局必须声明这一点[6]

马萨诸塞等诉联邦环保局一案是联邦与州在应对气候变化问题上互动的典型案例。对于促进气候变化相关立法的发展和完善,具有极其重要的意义。正如有学者指出,这一判决不仅在直接的意义上使公益诉讼的原告在起诉资格方面取得了积极进展,而且也将对美国的环境政策与澳门银河在线75060.com政策产生影响,并迫使美国政府在全球气候变暖问题上作出回应[7]

首先,在本案中,全国性执法机关与地方政府之间的争议由国家最高司法机关采取司法手段解决。这一方式对于解决全国性政府与地方政府之间的纠纷具有很大的借鉴意义。司法的独立性、居中裁断性和公正性是这一方式发挥作用的关键基础。其次,对于原告资格的放宽说明,虽然遭到最高法院其他几名大法官的反对,但将有利于气候变化相关诉讼的继续进行,也给行政当局更大的压力,促使其在制定政策和提出立法建议时更加谨慎的考虑和更加积极的履行职责。最后,将二氧化碳说明为《清洁空气法案》中规定的污染物之一,并明确联邦环保局有职责积极采取措施应对气候变化,既明确了削减温室气体排放的目标,也对联邦执法机关的怠于履行职权的行为进行了纠正。

 

三、美国联邦政府与州控制气候变化互动教训分析

虽然在马萨诸塞等诉联邦环保局一案中最高法院作出了诸多重要判决,布什当局仍然在气候变化问题上止步不前,企图以各种方式维护汽车制造商的利益,其中California Waiver 案就是一个例证。

虽然在澳门银河在线75060.com环境立法和政策一向处于领先地位的加州制定了要求新机动车削减温室气体排放的规定并将于2009年度开始实施,但是美国的《清洁空气法案》规定该法是相对于各州有优先权规定机动车大气污染排放标准。因此,为了使其规定发生效力,加州就必须从美国联邦环保局取得一个《清洁空气法案》优先权的弃权书(Waiver)。加州在20051221日提出了弃权书请求,但是联邦环保局一直没有给予答复。其中一个原因就是想等待最高法院对于马萨诸塞等诉联邦环保局一案的判决,该案判决出来之后,联邦环保局举行了两场公开听证会并许诺在2007年底作出决定。[8]《清洁空气法案》规定联邦环保局在三种情况下可以拒绝弃权书申请,一是该州的决定是武断的和反复无常的;二是该州不需要州层面的标准来满足必须的和特别的条件;三是该州的标准和相关实行程序与该法202节(a)的规定不相符合。[9]20071219日,联邦环保局正式宣布拒绝加州的弃权书申请,理由是加州不需要其州层面的针对新机动车的标准来满足必须的和特别的条件。这一决定立即遭到了加州和其他州以及环保组织的联合起诉。目前此案正在审理中。

California Waiver 案从反面体现出全国性执法机关在应对气候变化时,易受政治和利益团体的影响,而其依法享有的执法权,此时反而成为进步的一个障碍。在本案中,联邦环保局直接隶属于美国总统,布什总统的气候变化态度直接导致了联邦环保局作出拒绝授予加州弃权书的决定。虽然此案尚未判决,但联邦环保局的这一决定,实际上是给予了汽车制造商喘息的机会,阻碍了气候变化立法和政策的向前推进。此外对于这一问题的解决方法仍然是司法手段,尽管司法手段具有诸多优点,但也不是完美无缺,效率就是一个问题。在刚性足够的相关立法和政策到位和实施之前,温室气体每天都在排放,对人类的生存环境造成不利的影响。气候变化问题的紧迫性要求法律和政策层面制度设计和运行的反应速度越快越好。

 

四、美国联邦与州控制气候变化互动机制的借鉴

对于美国联邦与州在控制气候变化互动过程中的经验和教训,大家可以借鉴以下几个方面:

首先,地方立法先行,带动其他地方政府并促进全国性立法。我国地域辽阔,各省市自治区经济社会情况存在很大差异,全国性气候变化立法难以面面俱到,照顾到所有省市的情况,难以短时间出台。而且各省市先行立法如果取得了成功,那么其经验可以为全国性立法所借鉴,并向其他省市进行推广;如果遇到问题,也可以及时总结经验,分析存在的问题,以便全国性立法和其他省市立法能够少走弯路。因此各省市可以先根据本地实际,制定地方性法规和规章来应对气候变化问题。

其次,执法机关必须主动执法,不得推诿。负责应对气候变化的执法机关应当规定主动执法为一项基本的执法原则。各个执法机关的职权交叉在所难免,但不能因为职权有交叉而怠于履行职责。对于可能出现的执法空白地带,相关机关也应当采取积极的措施,而不能消极被动。如果拒绝主动执法,需要承担说明义务,并向公众公布。同时需要完善公益诉讼制度,使得公民和地方政府可以提出异议甚至提起行政诉讼。

最后,司法的解决方法。通过前文的分析,可以看出,美国联邦与州在控制气候变化问题的互动机制是,州政府和民间团体在认为联邦政府及其联邦执法机构没有依照法律采取行动控制气候变化或者其决定不利于控制气候变化的时候,采取提起诉讼的方式,运用司法调节的方法,来解决地方政府和全国性政府在控制气候变化问题的认识和行动上的差异。这一机制的制度基础是立法、司法和行政三权分权制衡和宪政主义。其更深层次机制实际上是在公权力内部,立法和行政权力之外,寻找一种能够制衡立法和行政权力的公权力来依照宪法和法律解决地方政府和全国性政府之间的纠纷。在美国,这种公权力就是司法权,而在中国,行政、立法和司法机关之间的分工合作关系是不同于美国的。有学者指出,尽管中国司法的现状不尽如人意,但通过司法改革:司法独立、司法权的适当统一、减少上级对下级法院行政干预的同时注入判例法的因素,通过确立真正意义上的司法权,困扰大家的中央地方关系的“集权——分裂”循环将可能真正得以解决。[10]但是真正意义上的司法权要确立起来尚需时日,而且纯粹意义上的司法权运作也存在效率方面的问题,气候变化问题却刻不容缓,中央政府和地方政府必须建立一种良性的互动机制才能有效应对气候变化问题。也许大家可以考虑一种司法的方法,结合行政的组织的互动机制,尽可能的兼顾司法的效率优势和行政的效率优势,以便更好的应对气候变化对中国和世界的挑战。

在国家发改委的“三定”方案中,新设了“应对气候变化司”,其职责包括综合分析气候变化对经济社会发展的影响,组织拟订应对气候变化重大战略、规划和重大政策;牵头承担国家履行联合国气候变化框架公约相关工作,会同有关方面牵头组织参加气候变化国际谈判;协调开展应对气候变化国际合作和能力建设;组织实施清洁发展机制工作;承担国家应对气候变化及节能减排工作领导小组有关应对气候变化方面的具体工作。[11]这一改革实际上是采取了行政机关主导的一种模式,而且是以目的导向为主的一种机构设置。而跨部委的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组这一机构的名称则似乎兼顾了目的导向与手段导向。发改委这一行为体现了中国政府对于气候变化的高度重视,而地方各级发改委也将根据国家发改委的机构改革情况作出相应变动,设立专门的应对气候变化机构无疑是一个重大的进步,有利于更好的促进应对气候变化相关工作的开展。但是行政机关主导的模式和中央层面的领导机构主导的模式是否能够充分解决中央与地方在应对气候变化上可能出现的分歧,以及在机构设置上是以应对气候变化为主的目的主导还是以节能减排为主的手段主导,都是需要进一步研究和探讨的。

 

参考文献:

[1]李艳芳.从“马萨诸塞州等诉环保局”案看美国环境法的新进展[J].中国人民大学学报, 2007(6): 111.

[2] James E. McCarthy, Californias Waiver Request to Control Greenhouse Gases Under the Clean Air Act, www.azclimatechange.gov/download/082007.pdf, 最后访问日期:200892日。

[3] JONATHAN H. ADLER, EXAMINING THE CASE FOR THE CALIFORNIA WAIVERwww.cahsah.org/statebudget/waiveroverview.pdf, 最后访问日期:200892日。

[4] 刘海波.中央与地方政府间关系的司法调节[J].法学研究, 2004(5): 44.



[1] 127 S.Ct.1438

[2] 127 S.Ct.1438

[3] 127 S.Ct.1438

[4] 127 S.Ct.1438

[5] 127 S.Ct.1438

[6] 127 S.Ct.1438

[7] 李艳芳.从“马萨诸塞州等诉环保局”案看美国环境法的新进展[J].中国人民大学学报, 2007(6): 111.

[8] James E. McCarthy, California’s Waiver Request to Control Greenhouse Gases Under the Clean Air Act, www.azclimatechange.gov/download/082007.pdf, 最后访问日期:2008年9月2日。

[9] JONATHAN H. ADLER, EXAMINING THE CASE FOR THE CALIFORNIA WAIVER,www.cahsah.org/statebudget/waiveroverview.pdf, 最后访问日期:2008年9月2日。

 

[10]刘海波.中央与地方政府间关系的司法调节[J].法学研究, 2004(5): 44.

[11]中国资讯网:“国家发改委"三定"方案获批 集中精力抓宏观调控”,

http://www.chinanews.com.cn/cj/kong/news/2008/08-21/1356149.shtml, 最后访问日期:2008年9月2日。

 


2017年04月17日

杜群、廖建凯:巴西澳门银河在线75060.com状况、政策与立法(2008年年会论文)

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