内容摘要:2007630日,国务院出台了《国务院关于核事故损害赔偿问题的批复》(国函[2007]64号),这是在中美AP1000核电三代技术引进合同签字前夕、同时也是中广核集团与法国AREVAEDF企业就EPR核电技术引进和合资建设台山核电项目谈判关键时刻,中国政府继大亚湾核电站项目之后,在引进外资和核技术谈判关键点上,部分应于资本和技术输出方的强烈要求,对核事故损害责任问题再次作出的行政答复。该文件的出台,表明了酝酿三年之久的核事故损害赔偿责任条例立法条件仍不成熟,国家只能继续以批复作为过渡性指引文件。核能发电企业作为核电站营运者,是立法规范主体的关键一方,对核事故损害责任归责原则和应对立法调整必须要有全面的判断和掌控。本文先从核损害赔偿责任的特点和原则说明出发,先容了美国和欧洲国家立法的国际经验,分析了我国现有核事故赔偿政策及立法情况,最后提出了对国内核能发电企业的建议与对策。

关键词:核事故  赔偿责任

 

一、核损害赔偿责任特点及原则

(一)核损害赔偿责任的特点

1.寻求在公众、政府、营运者三者之间的平衡

核损害赔偿责任的归责原则与其他行业相比有着特殊之处,突出表现在和平开发利用核能的需要与核事故损害可能造成非常规性侵害风险之间的矛盾。国家为了扶持核工业对损害赔偿的立法干预,立法上寻求在公众、政府、营运者之间损害承担取得平衡。

2.核事故可能造成跨越国界的损害

国际核损害公约签订的背景是核事故可能造成跨越国界的损害。1986年切尔诺贝利核事故就证明了这一点,因此,建立国际性核损害赔偿制度十分迫切。为建立一个全球性的核损害民事责任法律体系,19635月在国际原子能机构的推动下,欧洲通过了《维也纳公约》。

3.核事故诉讼时效长

由于核事故的影响时间延续长,导致的损害不完全是即刻显现出来的,比如,因核辐射罹患癌症患者要到数年以后才提出,所以在在维也纳和巴黎协议修改议定书草案中,均引入了一个大的修改,就是把时效——即有效诉讼时效由原先的10年延长到30年。在两个协议修改过程中,核保险人坚持目前保险的10年期时效不变,也不准备改变这个时效。

4.诉讼辩护成本高

核责任损害诉讼中,一起核事故可能会面临数十万、上百万个受害者索赔,影响面广。核企业还要负担无侵害的举证责任,并要承担诉讼成本高、过程长、群体大、舆论压力等负面因素。

(二)核损害赔偿责任归责原则

核损害责任的《巴黎公约》和《维也纳公约》国际公约体系,都遵守着相同的原则,归纳起来主要包括严格责任原则、唯一责任原则、有限责任原则、强制性的财务保证原则和单一法院管辖原则。

1.严格责任原则

是指核装置的运营者不论其有无过错,只要发生了核事件并造成核损害,便要承担全部责任,只有在核事件是由不可抗力所致的情况下才可豁免,譬如战争、恐怖袭击等情况。

2.唯一责任原则

是指将核事件的责任全部归于运营者,其他任何人包括供应商都不承担责任。当初美国对此立法时,实行的是“经济归责”的原则,即由运营者承担全部经济责任,所有的赔偿都从其保险单中支付,其他责任人(包括供应商)的经济责任都被免去,但仍可被追究法律责任。德国最初立法时也采用这种原则,在1975年加入《巴黎公约》时才予放弃。由于这种原则比较复杂,以后其他国家以及所有国际公约都实行“法律归责”的办法,即将全部法律责任都归于运营者,而免去其他人的所有责任。目前,这种“法律归责”已成为普遍接受的原则。只有美国因其国内政治原因无法改变其立法,但它在国际公约中也接受“法律归责”的原则。

3.有限责任原则

指运营者和装置国对一次核事件造成的核损害,都只在一定的索赔期内承担一定限额的赔偿责任。对此原则,可理解为是对运营者承担严格责任的一种补偿,以此促进核能的和平利用。

4.强制性的财务保证原则

是指要求运营者通过保险或其它财务保证,来确保能履行其所承担的赔偿责任。此原则既保护受害者,也使运营者避免破产风险。

5.单一法院管辖原则

是指有关核损害赔偿的诉讼,由单一法院受理,这是有限责任原则引申出来的必然要求,因为只有这样,才能保证有限的赔偿金得到公平合理的分配。

 

二、美国和欧洲核损害赔偿立法国际经验

(一)美国

美国是核能开发利用最早的国家,也是世界上最先建立核损害民事责任法律制度的国家。1957年,世界上第一部有关核损害赔偿的法律《普莱斯--安德森法》问世,并成为此后世界核责任立法的模型,包括1960年的《巴黎公约》、1963年《布鲁塞尔补充协定》和1963年的核损害民事责任《维也纳公约》。

美国相关法律详细规定了核事件赔偿的限额以及运营者和国家应当承担的责任,对核事件赔偿设定了较高的限额,但由于严格的强制保险和财政保证要求,核电运营者承担风险得到有效锁定。美国要求核运营者提供首批核责任保险额2亿美金,该法定的保险额是强制的;若索赔额超过2亿美金,则运营者每反应堆每起核事件承担8390万美金的标准延期保费+5%法律辩护费用;若运营者无法支付每反应堆每起核事件8390万美金的延期保费,美国核能管理委员会保证支付,但可向运营者索偿;如果上述赔偿额仍不足补偿损害,美国国会将决定增加哪些措施来保护公众;目前核损害赔偿限额被提高到每套机组每次事故95亿美金,是全世界最高的。

(二)欧洲

西欧一些积极发展核电的国家多在上一世纪60年代建立起各自核损害赔偿的法律制度。西欧国家由于疆域狭小,首先感到建立有关国际法规的迫切性。19607月,在当时的欧洲经济发展组织主持下西欧多国率先签订了《关于核能领域的第三方责任公约》(简称1960年《巴黎公约》),随后又于19631月签订了1963年《布鲁塞尔补充公约》(简称1963年《维也纳公约》)。由于上述公约是地区性公约,为了在核损害民事责任领域建立一个全球性的法律体系,19635月在国际原子能机构的主持下,欧洲通过了《维也纳公约》。公约采用了如严格责任、唯一责任、有限责任、强制性的财务保证以及单一法院管辖等共同原则。目前核损害责任的国际公约大致分为《巴黎公约》体系以及《维也纳公约》体系,两者都明确损害赔偿额度,建立核损害赔偿国际公共基金,明确诉讼时效等。

三、我国现有核事故赔偿政策及法律分析

(一)国函[2007]64号批复要点

国函[2007]64号是继1986年国务院作出的国函[1986]44号批复后,时隔21年后中国政府对核事故损害责任问题作出的第二次行政答复。该批复文件(下称“批复”)主要内容是大幅提高了核电站赔偿限额和国家补偿限额,同时对非常核事故的国家补偿作了灵活规定;区别对待商用核电站与其他核设施的赔偿数额;与国函[1986]44号及国际惯例保持一致;再次明确营运者是核损害责任唯一赔偿主体。要点在于:

1.明确了营运者定义。批复明确了核电站或核设施营运者的定义,即在中华人民共和国境内,依法取得法人资格,营运核电站、民用研究堆、民用工程实验反应堆的单位或者从事民用核燃料生产、运输和乏燃料贮存、运输、后处理且拥有核设施的单位,军用核设施仍然排除在外。除核电站外,这次调整还增加了其他民用核设施的规范。

2.确定了唯一责任原则。批复再次明确规定营运者应当对核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害承担赔偿责任,营运者以外的其他人如设备供应商、各级承建者不承担赔偿责任,即采国际惯例。

3.规定了最高赔偿额。批复规定了核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者,对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币,而原定1800万元人民币,其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为1亿元人民币,原来没有规定。核事故损害的应赔总额超过规定的最高赔偿额的,国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿,原来规定1亿元人民币,对非常核事故造成的核事故损害赔偿,需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定。

4.约定了对他人的追索权。尽管批复确定了营运者的承担唯一责任原则,但也约定,营运者如果与他人签订书面合同对追索权有约定,营运者向受害人赔偿后,按照合同的约定对他人行使追索权。

此外,批复同时要求营运者应当作出适当的财务保证安排,以确保发生核事故损害后能够及时、有效地履行核事故损害赔偿责任。要求在核电站运行之前或乏燃料贮存、运输、后处理之前,营运者必须购买足以履行其责任限额的保险。

(二)我国核事故政策及立法现状

我国迄今为止还没有一部有关核损害赔偿的法律。伴随着中国核电工业的快速发展,核损害赔偿制度的建立也就日趋迫切,与国际公约原则尽量接近乃是大势所趋。

1986年针对中港合资建设大亚湾核电站港方提出的第三方核责任问题,国务院比照国际惯例作出《国务院关于处理第三方核责任问题的批复》(国函[1986]44号)并沿用至去年。随着近年中外合资和合作建设核电项目、引进国外核电技术和设备项目日益增多,外方对国函[1986]44号的效力、适用范围、赔偿限额等方面提出了较强的质疑,严重影响了核电项目谈判进程。为此,国务院法制办、国家原子能机构开展了立法调研工作,考虑到法规出台时机并不成熟但又迫于核电三代技术引进、合资经营外方合编辑的压力,决定仍以国务院批复形式对国家原子能机构下发了国函[2007]64号批复。由于我国尚不是《巴黎公约》和《维也纳公约》的签约国,该批复是目前国内核损害赔偿处理的有约束力的依据,且并没有上升到法律层面,内容也相对简单。

 

四、对核能发电企业的建议

法律风险防范与集团经营发展密不可分,集团的各方面工作特别是战略规划和经营发展离不开法律事务工作的支撑,超前预防、规避风险、提前预警是核能发电企业法律部门的责任。根据核损害的归责原则,即使由设备故障本身造成核事故,投资方、技术方、供应方也均不承担第三方责任,而把运营者作为核事故的唯一责任人。核事故的受害方只需证明其所受损害与核事故的因果关系,便可向运营者索赔,大大简化了索赔程序。为有效防范核责任风险,建议采取以下对策:

(一)将营运者质量控制环节应延伸到合编辑的管理环节

作为营运者,大家难以从商务条款上要求合编辑共同承担核损害责任,而必须从源头加强核电站设计、建造、运行、维护的质量控制,将质量管理切实延伸到技术提供方、设备制造商、服务承包商技术供应的每一环节,使核安全学问扩展到每一个合编辑的经营机制中。这是防范风险,减少核损害事故发生的唯一途径。

(二)与外方合作时要主动说明消除对方疑虑

在与国外核电投资商、设备制造商和技术提供方合作谈判时都会涉及到核损害责任赔偿国家立法规范的问题,对外方担心或关注的问题进行主动澄清,消除其疑虑。

1.关于国函[2007]64号批复的效力问题。由于批复是国务院针对核事故损害赔偿责任专题下发的处理意见,在与上游法律、条例没有冲突的情况下,在中国境内具有法律效力不容质疑,对谈判各方具有约束力。由于我国未加入《巴黎公约》和《维也纳公约》,国家澳门银河在线75060.com法和原子能法也尚未出台,该批复是中国有关核损害赔偿事件处理的唯一依据。

2.有关责任人主体唯一原则。国函[2007]64号批复避免外方担心的会改变责任人主体唯一原则的疑虑,仍保留营运者责任主体的规定,这对投资方、技术转让方、设备生产方都有利,符合国际通行做法。

3.有关赔偿限额与国际标准差距的问题。外方提出所谓的国际赔偿限额标准并不适用于中国,该批复已大幅提高赔偿限额至原来的16.7倍,加上国家补偿总限额达到11亿元人民币,合1.45亿美金,高于台湾地区1.35亿美金限额,符合中国国情和亚洲地区的实际情况。

4.有关核技术“走出去”战略。在中国民用核电参与海外核设施建设、技术转让、合资经营和核燃料运输活动的合同谈判中,大家必须认真研究所在国对核损害责任的归责原则,避免承担连带责任,减少诉讼压力,保障企业经营安全。

(三)对保险费率的大幅提高作好应对策略

为防范核损害责任风险,我国核电运营企业一般会向保险企业投保核第三方责任险。核损害责任赔偿限额由原来1800万元提高到3亿元后,核电企业核损害责任险的保费也将大大提高,目前核共体承保的大亚湾核电站、岭澳核电站、秦山二期核电站、秦山三期核电站、田湾核电站等5家核电站的10座反应堆均采取不同的费率。建议核电行业企业联手研究核电企业核损害险保险策略,取得对核保险共同体的强势谈判地位和规则制定参与权。

(四)积极采取措施预防诉讼纠纷

要防范公众因对核损害概念不清而提起的侵害诉讼,国际上以核损害为名提起的诉讼中,真正形成赔偿的金额只占全部发生费用的1/3,而诉讼费占了2/3。一旦发生讼争,被诉的核电企业还要承担无侵害举证责任,诉讼成本高、过程长、群体大、舆论影响不利,应该做好核损害诉讼的法律应对策略。

由于我国立法尚未对核损害诉讼管辖做出规定,对于有可能发生跨境核损害风险的核电站应着手研究临近国家和地区核损害责任立法和诉讼程序,防患于未然。

总之,为配合完善国家澳门银河在线75060.com领域及原子能开发领域的立法实践,大家应结合核电发展的行业特殊情况,学习和分析国外立法的可取之处,未雨绸缪,促进行业立法研究探索走在发展的前端,促进核电行业的快速发展并保障与环境、社会的和谐共进,落实科学发展观。

2017年04月13日

岳文辉:我国核能制度现状与完善建议(2011年年会论文)

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