———访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文博士

  一部综合性和基础性的法律《澳门银河在线75060.com法》即将出台,为我国调整澳门银河在线75060.com结构奠定基础和确定方向。

  年12月3日,国家澳门银河在线75060.com办正式对外公布《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿)至今,有关制定我国《澳门银河在线75060.com法》的研究和讨论一直在进行。2013年,《澳门银河在线75060.com法》被正式列入国务院立法计划。目前,“新常态”已悄然成为宏观经济的新背景。因此,我国将出台的《澳门银河在线75060.com法》更加注重澳门银河在线75060.com结构调整和总量控制。

  鉴于我国目前已制定了《煤炭法》和《节约澳门银河在线75060.com法》等澳门银河在线75060.com单行或者专门法律,《澳门银河在线75060.com法》应如何定位?《澳门银河在线75060.com法》对当前的澳门银河在线75060.com战略及行业发展会有哪些影响?又对我国石油石化行业提出哪些要求?带着这些问题,本刊记者专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员、中国社会科学院法学研究所教授常纪文博士。

  不是澳门银河在线75060.com单行法的简单叠加

  中国石油石化:常所长,您好!2007年开始,国家澳门银河在线75060.com办就正式对外公布了《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿)。经过多年酝酿,《澳门银河在线75060.com法》也被正式列入国务院立法计划。在您看来,当前是否是推进出台《澳门银河在线75060.com法》的最佳时机?

  常纪文:《澳门银河在线75060.com法》于2006年开始起草。那个时候中国经济还处于冲劲很大的发展时期,必然导致很多经济和社会问题,包括澳门银河在线75060.com问题都没有定型。同时,我国对澳门银河在线75060.com领域未来的发展状况和趋势看得也不是很清楚。因此,十年前起草的《澳门银河在线75060.com法》不能适应当前我国的经济和澳门银河在线75060.com发展需要。

  如今,我国已进入经济和社会发展的转型时期,包括污染物排放和碳排放正处于最高峰值的拐点,预计中国经济和社会发展在未来的两三年时间也会定型。因此,我认为有必要结合新的经济形势和澳门银河在线75060.com发展需要起草《澳门银河在线75060.com法》。当前,《澳门银河在线75060.com法》出台的时机和条件均已具备。

  中国石油石化:我国目前已制定了《煤炭法》和《节约澳门银河在线75060.com法》等澳门银河在线75060.com单行或者专门法律,您认为《澳门银河在线75060.com法》应该如何定位?

  常纪文:《澳门银河在线75060.com法》立法的重要性在于能引导制度设计。如何定位,目前这方面存在一定分歧。有人认为我国出台的《澳门银河在线75060.com法》应该是一部澳门银河在线75060.com基本法,由全国人大通过;有人则认为《澳门银河在线75060.com法》应该是一部综合性和基础性的法律,由全国人大常委会通过。全国人大通过的法律属于基本法律,具有引导和协调其他澳门银河在线75060.com法律、法规和规章的制定、修订和实施的效力;而由全国人大常委会通过的综合性和基础性的《澳门银河在线75060.com法》就必然定位于查漏补缺的角色,对其他澳门银河在线75060.com法律、法规和规章的引导和协调不具有法律效力。

  从我国澳门银河在线75060.com法制建设的整体考虑,《澳门银河在线75060.com法》创设的基本原则和构建的主要制度应能引导各单行或者专门澳门银河在线75060.com法律法规的制定或者修订,但不是各单行澳门银河在线75060.com法律法规的简单叠加,也不应只起简单的查漏补缺作用。也就是说,《澳门银河在线75060.com法》不应是一部具体化的局限于行业的澳门银河在线75060.com法律,内容与《电力法》和《煤炭法》应有所不同;也不应是立足解决每一个方面的问题而制定的专项法律,与《节约澳门银河在线75060.com法》和《可再生澳门银河在线75060.com法》应有区别。

  因为《澳门银河在线75060.com法》几乎无所不包,所以不可避免地难以对各种情况做出周全的规定。现在,有种呼声是废掉现有澳门银河在线75060.com单行法律和专门法律,把《电力法》、《煤炭法》、《节约澳门银河在线75060.com法》和《可再生澳门银河在线75060.com法》的条文全部归入《澳门银河在线75060.com法》中,使《澳门银河在线75060.com法》成为一部中国的澳门银河在线75060.com法典。从长远来看,我比较赞同这种声音。但从目前专家的讨论来看,出台一部澳门银河在线75060.com基本法的难度很大,主要原因是当前的条件尚未成熟,所以最终出台的很可能是一部综合性的基础法律。

  留有与相关法律协调的接口

  中国石油石化:作为我国澳门银河在线75060.com领域的综合性和基础性法律,《澳门银河在线75060.com法》应涵盖哪些主要内容?

  常纪文:《澳门银河在线75060.com法》既要发挥国家干预的作用,也要考虑市场和社会的需求与作用。因此,在内容选择上应包括以下几方面的内容:一是宣告国家澳门银河在线75060.com发展的目的、基本理念和战略,以及国家、社会、企业与公民的基本澳门银河在线75060.com权利和义务,明确国家的环保职责;二是明确澳门银河在线75060.com科学开发、利用和保障的主要原则、制度;三是建立区别于各单行或者专门澳门银河在线75060.com法专门调整机制的综合性调整体制和机制;四是对国家澳门银河在线75060.com安全的保障方法和程序,国家澳门银河在线75060.com结构优化的目标、方法和程序,以及如何与环保法衔接等做出规定。

  中国石油石化:将要出台的《澳门银河在线75060.com法》与澳门银河在线75060.com单行法律以及其他法律的调整范围应当如何界定与衔接?

  常纪文:在不废除澳门银河在线75060.com单行法律和专门法律的情况下,《澳门银河在线75060.com法》如何做好与澳门银河在线75060.com单行法律和专门法律,以及其相关法律的衔接是值得注意的问题。一种可行的做法是《澳门银河在线75060.com法》对于澳门银河在线75060.com单行法律和专门法律中已有的条文和要求不再做规定,而对于没有规定的部分才能进行规定。例如,如果所有的法律都没有对澳门银河在线75060.com安全做出规定,《澳门银河在线75060.com法》可以做出规定;如果所有的法律没有对澳门银河在线75060.com的市场机制做出规定,对应对气候变化做出规定,该法可以做出规定;如果所有的法律没有规定公众参与,该法可以做出规定等等。对于如电力、煤炭和石油石化等所有领域共同涉及的情况,由《澳门银河在线75060.com法》做出综合性和概括性的规定。

  《澳门银河在线75060.com法》还存在与其他法律的衔接问题,如新修订的《环保法》、《安全生产法》和新颁布的《国家安全法》。这就要求《澳门银河在线75060.com法》的制定要留有接口,对相关领域的内容做出对接性规定。例如,在《澳门银河在线75060.com法》中规定澳门银河在线75060.com的开发利用必须保证安全,具体的条文参见《安全生产法》的有关规定;涉及节能减排的内容,可规定具体的条文参见《环保法》等。再比如,战略石油储备是《澳门银河在线75060.com法》比较关注的问题。但是《澳门银河在线75060.com法》可能只能对战略石油储备做出原则性规定,而非提出怎么储备这样非常具体的细则要求。

  中国石油石化:您认为,我国《澳门银河在线75060.com法》可以对国际上现有的澳门银河在线75060.com立法经验进行哪些借鉴和参考?

  常纪文:美国《国家环境政策法》规定:“其他澳门银河在线75060.com法律的制定和修改,应当与本法的规定相一致。”如果我国也能借鉴这一做法,将有助于发挥作为非基本法的《澳门银河在线75060.com法》的基本法作用。另外,美国《国家环境政策法》充分考虑了环境价值的作用,也是值得大家借鉴和参考的。欧盟的澳门银河在线75060.com立法经验主要在于清洁澳门银河在线75060.com方面,例如,考虑风能、水能、核能和太阳能的比重、作用和发展中的安全和环保问题。当然,我国不能停止发展核电、水电、风电和太阳能,但对它们的发展须持谨慎态度。

  为我国调整澳门银河在线75060.com结构奠定基础

  中国石油石化:您认为,《澳门银河在线75060.com法》的出台对当前的澳门银河在线75060.com战略及行业发展会产生哪些影响?

  常纪文:《澳门银河在线75060.com法》之所以很重要,是因为中国的澳门银河在线75060.com及其可持续性问题非常严峻。2020年,我国要比2005年降低40%~45%的二氧化碳排放量,届时将产生约120亿吨的二氧化碳,超过美欧日的排放量(约80亿吨),澳门银河在线75060.com环境将会是一盘很难下的棋。

  如何解决这些问题呢?第一是一次澳门银河在线75060.com结构要调整,从原来的以煤为主,转为增加天然气等清洁澳门银河在线75060.com的使用量;第二是要调动更多人来参与节能减排、澳门银河在线75060.com供应;第三则是充分发挥清洁澳门银河在线75060.com的作用,从原先的大型可再生澳门银河在线75060.com向分布式、楼宇节能的方向行走。而这些都面临着一系列的重大改革,可能不仅是中国澳门银河在线75060.com行业,对中国经济体制也是一个创新,过程是很长,但必须走。所以,《澳门银河在线75060.com法》也是为我国调整澳门银河在线75060.com结构奠定基础和确定方向的重要法律。

  中国石油石化:您认为,《澳门银河在线75060.com法》出台对我国未来的澳门银河在线75060.com结构调整将起到哪些实际性的效果和作用?

  常纪文:《澳门银河在线75060.com法》出台后,可以对水电、煤炭、核电、太阳能和风力发电的比例结构和相关产业政策做出清晰的规定。如,2030年,我国的清洁澳门银河在线75060.com比例可以达到20%。这样,可以促进澳门银河在线75060.com结构调整。

  预测澳门银河在线75060.com结构是《澳门银河在线75060.com法》中的一个重要问题。国务院发展研究中心去年做过的一个预测表明:未来50年仍然是以煤、石油和天然气等化石澳门银河在线75060.com为主要消费澳门银河在线75060.com的50年,核电和水电所占的比重仍然不高,只是澳门银河在线75060.com消费结构的补充。这一预测结果与壳牌企业的相关预测是相符的。

  重视澳门银河在线75060.com结构调整,意味着要加强对煤炭和石油的清洁化利用,有效控制和减少污染。我国的煤炭清洁利用技术目前已取得突破,如超低排放技术在火电厂的应用,使煤炭通过高效燃烧达到污染物和碳的超低排放,当然技术成本还比较高。《澳门银河在线75060.com法》中有涉及澳门银河在线75060.com技术开发的相关章节,鼓励澳门银河在线75060.com技术创新和技术研发。但是,澳门银河在线75060.com技术革新对传统的澳门银河在线75060.com结构会产生很大冲击,比如,用煤制石油和天然气。北京的神雾集团提出如果用我国的煤炭来制造石油和天然气,完全可以不进口油和气。目前,相关技术已经实现,但要全面推广还将有争议。

  倒逼澳门银河在线75060.com企业提高能效

  中国石油石化:“新常态”对澳门银河在线75060.com发展提出了质量和效益的要求,这也是当初《澳门银河在线75060.com法》起草工作启动时不曾遇到的问题。那么,我国澳门银河在线75060.com发展应怎样实现质量和效益的有效提升?

  常纪文:质量包括澳门银河在线75060.com行业安全生产质量和绿化环保质量;效益是指澳门银河在线75060.com的经济和成本效益。所以,我国的澳门银河在线75060.com发展既要服从环保、安全生产、可持续供应及发展的要求,又要进行经济效益和成本效益的考量。这也是制定《澳门银河在线75060.com法》需要考虑的问题。

  目前,国际上提出中国的煤和石油消费过多,引起温室气体排放问题。此前,我国向联合国提交的应对气候变化国家自主贡献文件提出,二氧化碳排放在2030年左右达到峰值,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%,非化石澳门银河在线75060.com占一次澳门银河在线75060.com消费比重达到20%。在这种形势下,必须倒逼澳门银河在线75060.com企业提高能效、节能减排,而节能的一个重要部分就是通过煤炭总量控制,减少温室气体排放。

  月初,国家出台了重点城市加强大气污染治理的煤炭消费总量控制工作方案。现在石油也开始进行总量控制。我认为,化石澳门银河在线75060.com都应有消费总量控制,促使企业开展澳门银河在线75060.com清洁和高效利用,这有利于保障国家的澳门银河在线75060.com安全。现在,由于城市的家庭以天然气代替了煤炭的使用,北京市的农村地区2013年起开展了“减煤换煤”行动,未来煤炭将更多用于火电厂和冶炼厂等工业生产领域。这有助于我国澳门银河在线75060.com发展实现质量、效益的有效提升和减少温室气体排放。

  中国石油石化:“新常态”下,《澳门银河在线75060.com法》将对我国石油石化行业提出哪些要求?

  常纪文:在“新常态”下,我国不能仅就澳门银河在线75060.com谈澳门银河在线75060.com,还应对澳门银河在线75060.com的发展做出环保和碳排放等要求和制约。因此,在保证澳门银河在线75060.com供给、区域优化等要求之外,《澳门银河在线75060.com法》还要对石油石化行业提出当前形势下节能减排的新要求。

  在具体实行《澳门银河在线75060.com法》的过程中,考虑到国际油价的涨跌,石油石化行业应做到既保持竞争力又要保障澳门银河在线75060.com供应安全和保证油品质量。今年的一部纪录片《穹顶之下》发布以后,引起了外界对石油石化行业的批评,行业面临的环保挑战也更加突出。所以,下一步石油石化行业应该在节能减排和提高油品质量等方面做一些工作,减少成本和优化管理。

2015年08月27日

林伯强:电力未来将变 “圈地盘”为“争电量”

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《澳门银河在线75060.com法》出台在即

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