———访中国核能协会副理事长、国家核安全局原局长赵成昆

编者按:伴随着我国核电规模化发展,核电安全监管越来越受到社会大众的关注。我国的核电安全监管法律法规体系建设情况如何?核安全监管力量是否能够应对核电发展?对于在建核电站的质量如何保障?为了让读者更好地了解我国的核电安全监管现状,本报记者专访了中国核能协会副理事长、国家核安全局原局长赵成昆,以飨读者。

  “涉及核电运营的各个主体应该分别承担怎样的责任,需要通过修订现有法规体系予以确定。”

  记者:目前我国核能领域的基本法还没有出台,对于核电发展的规范主要依靠各种条例来实现,您认为目前的这种模式可以保证我国核电安全发展吗?

  赵成昆:目前我国的核安全监督法规是和国际原子能机构法规接轨的,在安全标准方面整体上符合最新国际标准水平。

  就我个人从事核能监管工作的经验来看,现有法律法规体系是可以满足监管要求的,每一项工作都可以做到有法律或者规章可依。目前我国关于核能的法律法规体系是由1个法、7个国务院条例、27项部门规章、89项导则和上千项技术文件组成。

  但是,尽管目前我国的核安全法规体系能够满足核能安全发展,但也存在几个主要问题。一是立法,《原子能法》和《核安全法》的立法工作应该加快,目前的核安全监管工作大多依据规章和导则,而这些规章和导则缺少上位法的法理依据,缺乏法律支撑。

  二是部分条例需要修订。客观来讲,目前有些条例已经不能适应核能发展的需要了。30年来核能管理部门经过了几次调整,部门变迁和核安全观念变化导致一些条例、导则不符合当下现实情况。比如,过去一个营运单位就是业主,业主就是营运单位,营运单位持核电运行许可证,相对独立且负主要责任。但是,随着核电体制演变为集团化运营,从项目立项、重大决策、人员定额、薪酬、重大技术革新投入,甚至包括重大节点的进度都是集团层面在负责,真正的营运单位自主能力不强。但是目前的核能法规体系又规定,业主单位承担全部的核安全责任和经济责任,这就存在权利和义务不相匹配的问题。再比如,目前在秦山核电基地,存在业主单位的同时,又有专门的运营企业,广核也是如此。业主单位建好核电机组之后,由专门的运营企业负责运营。运营专业化是一种进步,但是责任的划分目前并不十分清晰。因此,各个主体应该分别承担怎样的责任,需要通过修订现有法规体系予以确定。

  三是从20世纪80年代我国的核安全 监管体系就开始与IAEA接轨,但是IAEA标准持续修订的速度比较快,大家在有些地方还没有跟上。比如,“核电厂质量保证安全规定”,1991年制订这个规定的时候,主要侧重设备要素管理,比如说文件控制、设计控制、工艺控制等方面。而目前,大家在做好要素管理的同时,更要强调过程管理理念,另外,质量管理与核安全学问是紧密相连的,所以,要做好质量管理还要大力倡导核安全学问。这些在大家的实际工程中都有体现,但是在法规层面还没有完成修订。除了修订老旧的条例,还需要一些新的规定,比如“高放废物安全处置条例”。我国规模化发展核电过程中,对于高放废物的处置是一个需要面对的重要问题,也是一个迫切的问题。此外,日本福岛核事故后,我国核安全监督部门提出了一些安全改进通用技术要求,也需要将之规范化。因此,应该加快制订进程。

  总体来看,我国的核安全法规体系与国际接轨,是符合国际先进标准的,同时,《原子能法》、《核安全法》的制订需要加快,为大家现有的和将制订的法规条例做法律层面的支撑。随着技术、理念的发展,大家“全国人大牵头的这次核安全法立法,应该可以很好地平衡各方诉求,有所突破。”

  需要进一步修订老旧的标准和规范,并制订一些新的,以便更好地引导今后的工作。

  记者:除了核电多部门交叉管理、协调不易等体制问题之外,您认为目前《原子能法》、《核安全法》立法过程持续这么久仍未出台的原因是什么?

  赵成昆:目前国际上有的国家有原子能法,有的国家有核安全法,有的国家两个法都有,大家国家这两部法律都在加快制订中。之所以立法过程这么久,我认为,多部门管理协调不易是最主要的原因。这次核安全法立法是全国人大牵头进行的,据说2016年可以出台。这是一个利好方面。我认为全国人大牵头的这次核安全法立法,应该可以很好地平衡各方诉求,有所突破。原子能法由国务院法制   办牵头制订,据说已列入今年一类计划,我相信,在我国核电进入规模化发展的局面下,一定会加快进程,以适应我国核电发展需要。

  除了多部门管理问题,我个人认为立法进程缓慢还有一些其他原因,也存在一定难度。例如随着我国核电发展,出现了一些新的生产关系,如建设总承包单位,核电运营企业,大业主、小业主等。如何界定业主单位、营运单位、企业集团的责任等,目前各种形式都有,且都在不断发展过程中,这些具体责任的划分需要时间研究。另外,从核电企业性质来看,国家如何制订核损害赔偿责任需要涉及的面较广。20世纪与法国合作的时候,为了解决这个问题,国务院出了一个临时条文。但现在中国核电已进入规模化发展阶段,这个问题应在法律中有明确规定,也有利于中国核电“走出去”。这方面国际上各个核电国家的规定都有不同之处,不容易直接借鉴。还有,核安全法的适用范围是纯民用核设施还是包括军工核设施在内,业内还存在一些不同看法。

  目前,全国人大、国务院法制办和相关单位正在加快解决上述问题,相信核能领域基本立法工作会快速推进。

  “核电快速发展之后,国家层面对于核安全的重视程度大幅提升,进步是快速的”

  记者:有声音认为我国的核安全监管力量相较于我国的核能发展计划来说并不匹配,您怎么看?

  赵成昆:伴随着我国核电的规模化发展,存在这种担忧有一定道理。这种担忧不光来自国内,也来自国外的一些善意提醒。我认为这些都是积极因素,使大家更加重视,把安全监管工作做到更好。但回过头来看,核电快速发展之后,国家层面对于核安全的重视程度也大幅提升,进步是快速的。一是目前我国已经将核安全列入国家安全范畴,我国也是率先发布国家核安全观的国家,可见国家层面对于核电安全发展的重视。二是在核安全体制机制方面,也有大幅提升。原来核安全局加上4个区域监督站和安全中心,只有300人左右,现在已经发展到1000人左右。安全中心接近600人,监督站从4个扩为6个,级别也从处级提升为局级。局本部从30多人发展到了近百人,监管力量大大增加。三是法律法规建设层面也有了很大提高,具有国际先进的法规体系。四是我国的核安全技术研发能力有所提高。就安全研究而言,

  由于缺乏条件,过去核安全局主要做一些法规和理论研究方面的工作,对于一些采用的重大新技术,当时没有条件通过台架等试验设施进行验证,给监管工作带来一定局限。现在国家高度重视核安全,给予大力支撑,通过五年规划要建立起先进的核安全验证体系。目前在北京房山长阳已经开始建造核安全试验设施研发基地,为更加有效地进行核安全工作提供技术基础。

  五是为了提高监管人员的能力,核安全局会和核电厂进行人员交流培训。

  我个人认为,目前我国的核安全监管工作做得是不错的,既对核电厂建造过程中的安全质量充分把控,也对在运核电机组进行严格监督,确保运行安全。

  当然,目前核安全监管方面也仍然面临一些挑战。目前我国在建、在运、研发的堆型很丰富,采用的标准也很多,重水堆、压水堆、小堆、快堆、高温气冷堆等,美国、法国、俄罗斯、加拿大的技术都在我国有相应机型。因此,对于核监管力量面临的挑战仍然是很大的。为了解决这些问题,除了上述讲到的做法之外,我国核安全监管部门和技术支撑单位还需加大和国际同行的合作。

  另一方面,在人员结构方面核安全局需要进行一定的提升和调整,加大有丰富实践经验人员的比重。但这个调整是比较难的,在人才竞争方面,监管部门并不占优势。其中一个重要原因是工资待遇上无法和企业相比,这大体上确定了优秀人才的流向。当然,这也不是绝对的,这几年监管部门也引进了一些有经验的优秀人才。因  此,人才的引进工作并不容易。多数核安全监管人才的培养,还是通过以老带新,在工作中逐步学习和提高,但要有一个过程来适应。

  中国电力报:您觉得如何能够解决这些面临的问题?赵成昆:在目前情况看来,一是加大和国外同行的深度交流合作,提高大家的监管水平。二是继续加大核安全局所属试验设施的建设力度,同时也可充分利用现有企业的试验台架解决需要验证的问题。三是采用多种方式,使年轻人尽快成长起来,如核安全局多送新人到核电企业去,到地方监督站去,多实践,增长常识和能力。四是和设计院进行更深度地合作,扩展自己的常识水平。

  “核电站建造阶段开展对标活动有助于保障电站安全性”

  记者:核能行业协会经常组织行业性的技术性对标工作,请问我国的核能行业对标活动,对核安全有何作用,与国外同行相比有什么特点?赵成昆:对标活动一般分为企业自主对标,比如中广核的核电厂可以和国外优秀的核电厂进行对标,以相互促进。另一种为行业协会组织的同行评估,比如中国  核能行业协会独立或者联合WANO(世界核电运营者协会)等一起对国内核电厂进行各种形式的同行评估,通过这种同行评估找出核电企业管理上的弱项,制订改进措施,提高管理水平;挖掘强项,在行业内推广。这种评估是以追求卓越为目标,是自愿的,在评估方和受评方是完全透明的,很有效。我国核电厂参加WANO的对标结果大部分指标基本属于中等偏上的水平,其中有部分指标达到优秀水平。当然,这些标准并非国家标准,而是核电业内评价的一个标准,不具有强制性。

  与国外核电运行同行评估活动相比,中国核能行业协会开展的核电建设阶段同行评估工作是一个特点,也可以说是一种创新。目前中国的核电建设力度很大,如何更好地控制建造过程,确保建设质量达到要求,这是中国核能协会乃至整个核能界比较关注的事情。因此,从2008年开始,大家开始了对建造阶段的同行评估。大家组织了来自中广核、中核等集团一批有丰富工程建设管理经验的专家,花了两年多时间编制了一套 《核电工程建设业绩目标与准则》,供评估过程使用。大家把整个建设过程管理分为16个领域,每个领域都有具体的评估标准,共有1000多条评估标准。

  这项工作受到了国内核电企业的支撑,目前已经进行了15次不同规模的评估,受评的核电企业普遍反映是好的,对评估中提出的管理弱项都认真制订了整改措施,收到了很好的效果,对提高建设阶段管理水平,确保建造质量有很大的作用。

  资讯背景

  我国核能的法律法规体系:1个法即《中华人民共和国放射性污染防治法》;7个国务院条例包括《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《中华人民共和国核材料管制条例》、《民用核安全设备监督管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》、《放射性物品运输安全管理条例》、《放射性废物安全管理条例》;27项部门规章和89项导则主要由相关部委制定发布。

2015年05月21日

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